برنامه‌ریزی توسعه در ایران و فرصت انتخابات
احمد عظیمی‌بلوریان *
پارلمان بریتانیا بالاخره طرح جداشدن آن کشور از اتحادیه اروپا را (که به اختصار «برگزیت» خوانده می‌شود) تصویب کرد و اقدامات اجرائی خروج از اتحادیه کم‌کم آغاز می‌شود. این حرکت دو مفهوم دارد؛ یکی ظاهر قضیه و جنبه القايي آن است که این حرکت را واكنش به گرم‌شدن فضای نوناسیونالیستی در انگلیس می‌دانند. دوم، که به گمانم اصل قضیه است، به‌دست‌آوردن آزادی عمل در اقتصاد جهان و فرار از تعهدات پرهزینه‌ای است که اتحادیه اروپا به کشورهای عضو تحمیل می‌کند. این تعهدات درحال‌حاضر یکی پذیرش سهمی از مهاجران کشورهای آشوب‌زده خاورمیانه و آفریقا و دوم، رعایت معیارهای کار گروهی در برنامه‌های بازسازی کشورهای جنگ‌زده است.
به‌لحاظ تاریخی، کشورهای عمده اروپایی (بریتانیا، فرانسه، پرتغال، اسپانیا و هلند) که در اوایل سده بیستم مناطق بسیاری از خاورمیانه، آفریقا و آسیا را در سلطه و استعمار خود داشتند، در رقابت با هم به جان هم افتادند و بیش از صد میلیون نفر از مردمان خود را کشتند و ده‌ها کشور دیگر را دچار فقر و بدبختی کردند. از جمله با ارسال محصولات غذایی ایران به جبهه‌های جنگ، مردم ایران را به گرسنگی کشانیدند.
با پایان‌یافتن جنگ جهانی دوم - که ایالات متحده آمریکا در آن نقش تعیین‌کننده‌ای یافت - قدرت کشورهای استعماری به‌شدت کاهش یافت و مستعمرات آنها رو به استقلال نهادند. از جمله چین - که بیشتر مردم آن به کشیدن تریاک معتاد شده بودند - و هند - که گاندی مظهر فقر مردم آن بود - با عقب‌نشینی اجباری استعمارگران اروپایی و کسب استقلال و رشد تدریجی در ٧٠ سال گذشته به رده نخست قدرت اقتصادی و تکنولوژی جهان دست یافتند و امروز موجب وحشت و حسرت قدرت‌های غربی شده‌اند.
کشورهای اروپایی که تا پیش از جنگ جهانی دوم مانند سگ و گربه به‌هم می‌پریدند، با ازدست‌دادن توان اقتصادی و نظامی خود ناچار شدند اختلافات خود را کنار بگذارند و در برابر اتحاد جماهیر شوروی دست به همکاری دسته‌جمعی بزنند که شکل‌گیری اتحادیه اروپا و ایجاد پول واحد، بازده این حرکت بود.
در دوران بازسازی اروپا، گزینش روشی از برنامه‌ریزی در چارچوب کار دسته‌جمعی الزامی به نظر می‌رسید. شوروی به پنج دلیل اقدام به برنامه‌ریزی بلندمدت پنج‌ساله یا هفت‌ساله کرد: این دلایل عبارت بودند از ١- لزوم بازسازی شوروی که به دلیل حمله آلمان نازی بخش غربی آن، هم از سوی آلمان نازی و هم از سوی خود شوروی به‌کلی نابود شده بود. ٢- وسعت کشور ـ از دیوار چین در شرق تا دیوار برلین در غرب- که لزوم یکپارچه‌نگری در این جغرافیای عظیم را الزامی جلوه می‌داد. ٣- تعدد «جماهیر» (شامل جمهوری روسیه و کشورهایی که در دوره تزارها به تصرف روسیه درآمده بودند، از جمله کشورهای قفقاز و آسیای میانه که در دوره سلطنت قاجاریه از ایران جدا شده بودند). ٤- «شورایی‌بودن» نظام تصمیم‌گیری به صورتی که هیچ‌کدام از «جماهیر» از قلم نیفتند و ٥- بالاخره «سوسیالیستی‌بودن» رژیم، اقتصاد دولتی و نبود بخش خصوصی.
اروپا در مقابل شوروی به دلیل یکپارچه‌نبودن و تمایل به حفظ استقلال هر کشور و قوی‌بودن بخش خصوصی، برای بازسازی خود نیاز به همکاری کشورها در بازسازی پس از جنگ جهانی دوم توسعه اقتصادی داشت و از پشتیبانی آمریکا از راه طرح مارشال و پیمان آتلانتیک شمالی برخوردار بود. تشکیل اتحادیه اروپا و پیمان دفاعی ناتو این همکاری را میسر کرد. به دلیل قدرت بالای اقتصاد غیردولتی، نیازی به برنامه‌ریزی توسعه به مفهوم آنچه در شوروی انجام می‌شد، نبود. اما به دلیل ویرانی‌های ناشی از حمله آلمان به فرانسه، گونه‌ای از برنامه‌ریزی بازسازی در مقیاس کشوری مورد توجه دولت‌های فرانسه قرار گرفت که ما امروز در ایران به آن برنامه‌ریزی آمایش سرزمین می‌گوییم.
در این برنامه، بازسازی بافت شهری و روستایی با توجه ویژه به نواحی مرزی که در رقابت‌های پیش از جنگ جهانی دوم به حالت متروکه در آمده بودند مورد توجه خاص قرار گرفت و برنامه‌های بازسازی با موفقیت پیاده شدند. تجربه فرانسه در این‌گونه برنامه‌ریزی بعدها ارزش جهانی یافت و اصول و روش‌های آن به کشورهای در حال توسعه از جمله ایران صادر شد.
بهبود وضع اقتصادی در اتحاد جماهیر شوروی و آمریکا پس از جنگ جهانی دوم، همراه با رقابت روزافزون آنها در گرفتن امتیازات از کشورهای خارج از این دو بلوک، موجب ریختن شالوده مقاومت در کشورهای موسوم به جهان سوم در برابر دو ابرقدرت جهان - ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی - شد. تیتو، نهرو، ناصر، قوام نکرومه، مهاتیر محمد و سوکارنو از جمله پیشروان این نهضت بودند و برنامه‌ریزی توسعه اجتماعی و اقتصادی در مقیاس کشوری را همین رهبران در اقتصادهای مختلط پایه‌گذاری کردند.
با خروج نیروهای متفقین، به‌ویژه نیروهای شوروی از ایران و کشف اهمیت صنعت نفت در توسعه ملی که تا زمان ملی‌شدن آن در کنترل انگلیس بود، نظام برنامه‌ریزی در ایران بر پایه الگوی کشورهای جهان‌سوم شکل گرفت. نخستین برنامه میان‌مدت در اواخر دهه ١٣٢٠ تدوین شد. سازمان ملل متحد که پس از جنگ جهانی دوم با اهرم ایالات متحده آمریکا جایگزین جامعه ملل شد - که این یکی با اهرم انگلیس ایجاد شده بود - در انتقال دانش برنامه‌ریزی میان کشورهای جهان سوم - از جمله ایران - نقش عمده‌ای بر عهده داشت. عوامل مستشاری از مسیر سازمان ملل یا بانک جهانی یا نظام‌های دانشگاهی در شکل‌گیری برنامه‌های میان‌مدت عمرانی (چهارساله، پنج‌ساله یا بیشتر) نقش عمده‌ای برعهده داشتند.
ساختار برنامه‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران در طول زمان از حالت ساده به پیچیده گرایش یافت. اما پیام همه پنج برنامه میان‌مدت پیش از انقلاب یکسان بود: اینکه چگونه از منابع محدود مادی کشور برای توسعه موزون استفاده بهینه به عمل آید؟ در این رهگذر و بر پایه توصیه‌های سازمان‌های بین‌المللی از جمله برنامه توسعه سازمان ملل و بانک جهانی، پای مستشاران خارجی به نظام برنامه‌ریزی ایران - و البته به دیگر کشورهای منطقه - باز شد. برخی از این مستشاران که پیش‌تر از استادان دانشگاه‌های آمریکا و اروپا بودند، با تصویرسازی مصنوعی، طرح‌های بسیار پرهزینه‌ای را به برنامه‌های عمرانی ایران تحمیل کردند که در جهت افزایش سطح واردات از کشورهای خاصی انجام می‌شد.
با وقوع انقلاب اسلامی در ایران، آخرین برنامه - برنامه ششم عمرانی-به ثمر نرسید. پس از انقلاب به دلایل مختلف، ازجمله بروز جنگ تحمیلی میان ایران و عراق، پیامدهای گروگان‌گیری، ترورها و ...، زمینه برنامه‌ریزی تا مدت‌ها به وجود نیامد. از سال ۱۳۶۸ که نخستین برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی در جمهوری اسلامی ایران از سوی سازمان برنامه و بودجه تهیه و در مجلس شورای اسلامی تصویب شد تا به امروز که ششمین برنامه تهیه شده و هنوز مورد بحث و رسیدگی در مجلس شورای اسلامی است، در ساختار و چارچوب برنامه‌ها تفاوت اساسی با آنچه پیش از انقلاب جا افتاده بود، دیده نمی‌شود. این برنامه‌ها همراه طرح چشم‌انداز ٢٠ساله توسعه کشور که آغاز آن ۱۳۸۴ و پایان آن ۱۴۰۴ است جمعا دورنمای توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور را در بلندمدت و مقاطع پنج‌ساله تعیین می‌کنند. برنامه‌ریزی توسعه در مقیاس ملی پس از انقلاب اسلامی از توجیه بیشتری نسبت به پیش از انقلاب برخوردار است، زیرا سهم دولت در اقتصاد ملی از ٥٠ به ۷۵ درصد رسیده است.
چند نکته اساسی باید بر این بحث افزوده شود؛ یکی اینکه تغییرات در نظام برنامه‌ریزی از جمله ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه در پایان سال ١٣٧٨ و انحلال آن هم‌زمان با تشکیل معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ١٠ سال پس از آن، تغییر اصولی زیادی در نظام برنامه‌ریزی به وجود نیاورده است، مگر اینکه برنامه‌ریزی به پوسته خارجی بودجه‌ریزی کشور تبدیل شده باشد. دوم اینکه به‌دلیل دخالت‌های بین‌المللی در اوضاع ایران، از جمله محاصره اقتصادی و کاهش شدید درآمدهای کشور، از جمله ممانعت در فروش نفت مطابق سهمیه‌بندی اوپک، بسیاری از تصویرسازی‌های «چشم‌انداز» به ثمر نرسیده است. سومین نکته این است که برخی از اقلام تصویرسازی اشاره‌شده بیشتر جنبه آمال و آرزو دارند، از جمله «دست‌یافتن به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه آسیای جنوب غربی شامل آسیای میانه، قفقاز، خاورمیانه و کشورهای منطقه» که تحقق آن به‌دلیل رقابت‌های بین‌المللی و خصومت و زورآزمایی کشورهای منطقه کار آسانی نیست، اگرچه در تصویرسازی پیشرفت ایران جای خود را دارد.
مهم‌ترین نکته قابل ذکر در زمینه برنامه‌ریزی توسعه اقتصادی و اجتماعی این است که نظام برنامه‌ریزی در ایران سر به درون دارد، این نظام حساسیت‌ها و امکانات بالقوه مناطق مرزی و همسایگی را در محاسبات خود وارد نکرده است. در توضیح این نکته باید افزود ایران یک جزیره در یک دریای ناهمسان نیست. خطوط مرزی ایران اگرچه نشان‌دهنده مرزهای سیاسی است، اما دارای بار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بسیار قوی هستند که فعل و انفعالات آنها تأثیر بسیار زیادی بر امور توسعه داخلی کشور دارند اما خارج از محاسبات برنامه‌ریزی قرار گرفته‌اند. این نکته اگرچه در راه‌اندازی مناطق آزاد صنعتی و تجاری کشور به صورت موضعی مورد توجه قرار گرفته، اما این توجه از جامعیت برخوردار نبوده است. خطوط مرزی ایران در ٢٠٠ سال گذشته حاصل زورآزمایی‌های ایران با قدرت‌های منطقه‌ای و جهانی است. اما مناطق مرزی جای زندگی ایرانیان در هزاران سال گذشته است. دلیل زندگی مردم در این مناطق وجود منابع مطلوب از جمله رودخانه‌ها، زمین‌های قابل کشت، آب‌وهوای مناسب و علائق درهم‌تنیده مردم ایلاتی است.
خطوط مرزی که پس از زورآزمایی با نیروهای مهاجم ترسیم و تثبیت می‌شوند برای راحتی در ترسیم، از رودخانه‌ها، ارتفاعات و نقاط برجسته و قابل تشخیص شکل می‌گیرند. در بسیاری از این نقاط، مردم بومی به صورت تیره‌ها و طوایف در پهنه‌هایی زیست می‌کنند که خطوط مرزی از وسط آنها رد شده‌اند به‌طوری‌که رفت‌وآمد خویشاوندان نزدیک هم نیاز به گذرنامه دارد و حمل بار از آن سوی مرز به این‌سو که هزاران سال صورت می‌گرفته است، اکنون قاچاق محسوب می‌شود. این وضعیت در مرزهای غرب و جنوب شرقی به‌خوبی دیده می‌شود. مردم بومی این خطوط را زیاد جدی نمی‌گیرند. درست مانند مورچگانی که در باغات دانه را به لانه می‌برند، اگر میان این دو نقطه، خط مالکیتی وجود داشته باشد، مورچگان آن را به رسمیت نمی‌شناسند.
مورد روشن دیگر آب‌های مرزی است. از میان چند هزار رودخانه ایران، حدود ٩٠ رودخانه در مرزهای کشور قرار دارند که مدیریت آنها نیاز به همکاری منطقه‌ای دارد. نمی‌توان صبر کرد تا کشورهای همسایه روی رودخانه‌های مرزی سد بسازند و حرکت آب را مختل کنند سپس ما دنبال چاره بگردیم. آلودگی هوا در نقاط مرزی مانند مرز ایران و عراق نیز در همین مقوله قرار می‌گیرد. مردمان محلی و دولت‌ها در طول هزاران سال بیابان‌های این مناطق را با کشت میلیون‌ها اصله نخل خرما آباد کرده بودند و جلوی بادهای منطقه عراق کنونی به ایران را گرفته بودند. با جنگ عراق علیه ایران این ثروت بی‌مانند از میان رفت و امروز ما تبعات آن را در شهرها و نواحی مرزی و حتی تا تهران مشاهده می‌کنیم.
در اینجا سرنخ اتصال «برگزیت» با اتحادیه اروپا می‌تواند درسی برای ما باشد. کشورهای اروپایی پس از قرن‌ها جنگ و جدال با یکدیگر، ناچار پس از جنگ جهانی دوم دست دوستی به هم دادند و کار دسته‌جمعی و منطقه‌ای را جانشین تک‌روی کردند. مناطق مرزی آنها که سالیان دراز به دلیل انزواطلبی از رونق افتاده بودند، آباد شدند. اینکه چرا امروز انگلیس به تک‌روی پرداخته، بسیار روشن است. این کشور در دوران جنگ دوم جهانی امکانات مستعمراتی خود را از دست داد. اما در نتیجه همکاری با کشورهای اروپایی در اتحادیه اروپا و ناتو، دوباره به موضع تهاجمی رسید. بستن پایگاه دریایی انگلیس در خلیج‌فارس و ایجاد دوباره آن در بحرین نمونه بسیار روشنی از این دگرگونی است. سفر اخیر خانم ترزا می، نخست‌وزیر انگلیس، به خلیج‌فارس و به‌صف‌کشیدن وزیران خارجه کشورها و امارات در چپ و راست خود بهترین پیام را در بهبود وضع آن کشور نشان می‌دهد. ادامه همکاری انگلیس با اتحادیه اروپا به مفهوم پذیرش سهم مهاجران خاورمیانه، ادامه پذیرش سهم در اتحادیه در فروش اسلحه و تکنولوژی و صنعت به کشورهای دیگر، پذیرش سهم بازسازی کشورهای تخریب‌شده در خاورمیانه که بهترین بازار برای اروپاییان و آمریکا در ٥٠ سال آینده خواهد بود، نمونه‌هایی از دلایل ناگفتنی برای جدایی انگلیس از اتحادیه اروپا است.
ایران یا باید سر در درون كند، یا باید پیشگام در همکاری‌های منطقه شود. ما اگر برنامه‌ریزی توسعه ملی را از دیگران آموخته‌ایم - هرچند آن را بد اجرا می‌کنیم - همکاری‌های منطقه‌ای را هم باید با استفاده از تجربیات دیگران بیاموزیم.
* استاد پیشین برنامه‌ریزی منطقه‌ای دانشگاه مریلند
این مطلب نخستین بار در روزنامه شرق منتشر شده است.
