بررسی سیر شکست برنامه‌های توسعه پس از انقلاب

ششمین برنامه توسعه هم تدوین می شود. ششمین، پنجساله ای دیگری که قرار است در انتهایش ایران توسعه یافته از امسال و سال های قبل ترش شود. اگرچه هنوز دو سالی باقی مانده تا اجرای برنامه پنجم توسعه ای که دولت احمدی نژاد نوشته است، به پایان برسد، ولی گویا، دولت تدبیر و امید حسن روحانی، می خواهد هرچه زودتر برنامه ششم را بنویسد. البته صحبت هایی از اینکه برنامه توسعه احمدی نژاد در همین سال سوم اجرا رها و زودتر برنامه ششم تدوین اجرا شود هم به گوش می رسد.

به هرحال، محمدباقر نوبخت، سخنگوی دولت روحانی چندی پیش گفت که «کار مطالعاتی برنامه ششم توسعه کلید خورده است» و همین طور هم به گفته او «در این برنامه همه شاخص هایی که نشان می دهد کدام استان ها عقب افتادگی دارند، دیده شده است و برای حل آنها تدابیر لازم اندیشیده می شود». با این صحبت ها، گویا دولت قصد دارد، اعتراض های نمایندگان استان های مختلف در مورد لایحه بودجه سال 93 را جبران کند. به این ترتیب، برنامه ششم توسعه، اولین برنامه توسعه دولت یازدهم خواهد بود. برنامه ای که به گفته خیلی از کارشناسان باید مقاومتی تدوین شود.

*برنامه اول توسعه

برنامه اول توسعه را دولت هاشمی رفسنجانی نوشت و مجلس مهدی کروبی، تصویب کرد. سال 68، درست اولین سال ریاست جمهوری او و آخرین سال جنگ ایران و عراق، شروع و سال 72 هم تمام شد. دهه شصتی که معروف به دهه انفجار جمعیت بود، برنامه توسعه اش هم بر مبنای تحدید جمعیت بنا گذاشته شد. به این ترتیب، در این برنامه پیش بینی شده بود که نرخ رشد جمعیت که در آن زمان 3.2 بود به 2.3 درصد در سال 90 برسد. البته نرخ رشد سال 90، 1.3 شد. بنابراین گویا برنامه توسعه اول خیلی بیشتر از برآورد کارشناسان پیش رفت. برای رسیدن به این هدف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به عنوان مجری این سیاست موظف بود تا با همه توان و امکانات خود، به طور متوسط ٢٤ درصد از زنان و مادران واقع در مقاطع ١٣٧٢-68 تحت پوشش برنامه تنظیم خانواده قرار دهد، تا از تولید یک میلیون مولود ناخواسته در طول این برنامه جلوگیری شود. به همین دلیل هم بیشتر کالاهای آن دوره، دارای شعار «فرزند کمتر، زندگی بهتر» شدند و تمام مقررات مشوق رشد جمعیت لغو شد.

تحول متغیرهای جمعیتی در طول سالهای ٦٧-١٣٧٢

علاوه بر بحث جمعیتی، در سال های جنگ، کسری بودجه دولت به شدت افزایش یافته بود. به همین دلیل هم دولت هاشمی رفسنجانی در نظر داشت تا این کسری بودجه را از ٢١٤٦ میلیارد ریال در سال ١٣٦٧ به حدود 92.5 میلیارد ریال در سال ١٣٧٢ کاهش دهد.

در نتیجه رشد حجم نقدینگی برای سالهای برنامه به ترتیب زیر برآورد شد:

همین طور تمام سال های برنامه توسعه اول، برای تأمین قسمتی از اعتبارات عمومی به دولت اجازه داده شد تا در هریک از سالهای برنامه، حداکثر تا مبالغ مندرج از اعتبارات سیستم بانکی استفاده کند.

*برنامه دوم توسعه

برنامه دوم از سال 74 شروع و 78 همزمان با شروع کار دولت اصلاحات محمد خاتمی هم تمام شد. به این ترتیب، دولت هاشمی رفسنجانی، دومین برنامه خود را برای توسعه کشور تدوین کرد و این بار، علی اکبر ناطق نوری، رئیس مجلس شورای اسلامی بود. در این برنامه، همچنان هم سیاست ها تحدید جمعیتی برقرار بود.

علاوه بر این، یکسری اهداف کلی در برنامه دوم توسعه دنبال می شد. اهدافی از جمله، تلاش در جهت تحقق عدالت اجتماعی، افزایش بهره وری، رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محوریت بخش کشاورزی، اصلاح ساختار نظارتی اجرائی و قضائی کشور در جهت تحقق اهداف برنامه، تلاش در جهت کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از نفت و توسعه بیش از پیش صادرات غیر نفتی، تقویت بنیه دفاعی کشور در حد نیاز در چارچوب سیاست ها و تدابیر فرماندهی معظم کل قوا، حفظ محیط زیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور و ایجاد تعادل در بخش های اقتصادی ( تعاونی، خصوصی و دولتی).

همین طور هم دولت ششم، خود را موظف می دانست که تمهیدات لازم برای اجباری کردن شرکت کودکان لازم التعلیم در آموزش اجباری و شرکت بی سوادان کمتر از 40 سال در دوره های سوادآموزی را فراهم کند.

در نهایت، بودجه ای که دولت برای پنج سال دوم توسعه در نظر گرفت، از این قرار بود:

*برنامه سوم توسعه

برنامه سوم توسعه را دولت محمد خاتمی نوشت. فروردین ماه سال 79 مجلس با ریاست علی اکبر ناطق نوری آن را برای مدت پنج سال، یعنی از سال 80 تا سال 84 تصویب کرد. دولت اصلاحات در این برنامه با یکصد و نود و نه ماده و پنجاه و هفت تبصره سعی داشت تا بیشتر به چالش های اساسی کشور در آینده، نظیر جوانی جمعیت، افزایش سطح مشارکت اجتماعی، اشتغال زایی و فراهم آوردن رشد اقتصادی مورد نیاز برای کاستن از نرخ بیکاری فعلی، توسعه منابع انسانی و فناوری و بهره مندی از منابع امکانات کشور توجه کند.

در برنامه توسعه خاتمی، صندوق توسعه ملی یا حساب ذخیره ارزی که در سال ۱۳۸۹ به صندوق ذخیره ارزی تغییر نام یافت، در سال 79 تشکیل شد. این حساب به دلیل کاهش شدید در آمدها نفتی راه اندازی شد تا درآمد مازاد نفت از آنچه در بودجه دولت تعریف شده در آن ذخیره شود. به این ترتیب، هر زمانی که دولت با کاهش درآمد نفتی مواجه می شد، می توانست از این صندوق استفاده کند. در برنامه سوم توسعه، دولت تنها در صورتی مجاز به برداشت از این حساب بود که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده کاهش پیدا کرده باشد. علاوه بر این، برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع بود.

در برنامه سوم توسعه، دولت خاتمی، قول نهادینه شدن اقتصاد کشور و شعار خروج از اقتصاد تک محصولی را سر داد. همچنین هم به عقیده کارشناسان حرکت به سوی حذف سوبسیدها و کوچک شدن حجم دولت از ره آوردهای نظری برنامه سوم توسعه بود. به گفته مسئولان، برنامه سوم توسعه به گونه ای طراحی و تدوین شده بود که عمده ترین ضرورتها و نیازهای جامعه را مورد توجه قرار دهد. به هر حال، یکی از بارزترین نمادهای برنامه سوم جهت گیری آن در قالب برنامه های تعدیل ساختاری و آزادسازی بود. البته از سوی دیگر، به عقیده بعضی کارشناسان، برنامه سوم توسعه، برنامه خوب و جامعی بوده ولی اقتصاد ایران، آمادگی و زمینه های رسیدن به آن را نداشته است.

*برنامه چهارم توسعه

برنامه چهارم توسعه را هم دولت اصلاحات نوشت. برنامه ای که سال 83 توسط مجلس شورای اسلامی به ریاست غلامعلی حدادعادل برای سال های 85 تا 89 تصویب شد. تصویب شد، ولی محمود احمدی نژاد، رییس دولت نهم که مجری آن بود، برنامه را نصفه و نیمه رها کرد. نصفه و نیمه رها کردنی که در نهایت باعث شد نمایندگان مجلس به فکر تحقیق و تفحص درباره اجرای آن بیافتند. گزارشی که یک تیم از نمایندگان در مجلس در سال 90، ارائه دادند حاکی از این بوده است که با توجه به اعداد و ارقامی که خود دولتی ها به نماینده های تفحص کننده مجلس داده اند کشور در پنج سال اجرای این برنامه در اکثریت شاخص های مهم، روند «عقبگرد» داشته است. این گروه از نمایندگان مجلس، می گویند به استناد تحقیق های خودشان و اسنادی که سازمان بازرسی و دیوان محاسبات در اختیارشان گذاشته به این نتیجه رسیدند بسیاری از اهدافی که در دولت نهم باید اجرا می شد، «اجرا نشده است.»

بخش های مربوط به محیط زیست برنامه چهارم توسعه به اعتقاد کارشناسان، اصلا اجرا نشده است. اجرا نشده و حتی باعث شده تا وضعیت محیط زیست کشور نسبت به سال 2005 میلادی بر اساس شاخص EPI که در رتبه 53 قرار داشت، 24 پله سقوط کند. همین طور هم، به عقیده کارشناسان محیط زیست، مهمترین تفاوت برنامه چهارم با برنامه های گذشته بخش حفظ محیط زیست، (طرح آمایش سرزمین) بوده است که این هم اجرا نشد.

علاوه بر این، آمار مربوط به اشتغال، سقوط رشد اقتصادی هم مطرح شد. همچنین دراین گزارش آمده است: «تورم باید سالانه متوسطش زیر 10 درصد باشد اما متوسط سال هایی که دولت نهم کشور را مدیریت می کرده 4/14 درصد بوده است.» یعنی شاخص های قیمت کالاها بر اساس این گزارش از عدد 100 در سال 83 به 203 در سال 88 رسیده است.

همین طور قرار بوده سرمایه گذاری شرکت های دولتی از محل وام های بانک ها به صفر برسد. یعنی یک شرکت دولتی حداقل اگر خصوصی نمی شود دیگر از بانک ها وام نگیرد. اما نه تنها به صفر نرسیده بلکه 26 هزار میلیارد تومان هم از بانک ها وام گرفته اند.

دولت خاتمی پیش بینی کرده بود تا در برنامه چهارم به طور متوسط سالانه 300 طرح به اتمام برسد ولی دولت احمدی نژاد، کمتر از 30 درصد آنها به اتمام رسانده است. به این ترتیب، قرار بوده در طول برنامه چهارم یک هزار و پانصد طرح تمام شود اما تنها 450 طرح به اتمام رسیده است.

براساس برنامه چهارم توسعه، تکمیل حداقل 50درصد شبکه آزادراهی و بزرگ راه های مرتبط کننده مرکز استان ها باید انجام می شده، ولی در بخش آزادراه 7.5 درصد و در بزرگراه ها تنها  36 درصد تحقق یافته است. همچنین مبلغ ریالی تخصیص یافته فقط 40 درصد اهداف برنامه چهارم بوده است. به عبارتی به گفته نمایندگان مجلس، ۶۰ درصدی اهداف برنامه چهارم توسعه در بخش حمل و نقل تحقق پیدا نکرد.

در نهایت در برنامه چهارم پیش بینی شده بود تا دولت از حساب ذخیره ارزی 50درصد به بخش خصوصی وام دهد اما تنها 10 درصد داده است. همین طور هم باید 10 درصد به بخش کشاورزی وام می داده که تنها «یک» درصد داده است. البته با اینکه در برنامه چهارم برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع شده بوده ولی دولت احمدی نژاد به دلیل کسری بودجه، از این حساب برداشت می کرده است. بر اساس گزارش مجلس برداشت های دولتی «تشدید» شد و نتیجه اش از یک سو ندادن تسهیلات از درآمد نفت به بخش خصوصی شد و از سوی دیگر افزایش پول نقد در جامعه و بالارفتن تورم. گزارش مجلس نتیجه می گیرد که با این سیاست های مالی دولت، در نهایت کشور برای همیشه با تورم «یک رقمی خداحافظی» کرد.  

*برنامه پنجم توسعه

دولت احمدی نژاد که دومین برنامه توسعه دولت خاتمی را نصفه و نیمه رها کرده بود، سال 88 مشغول نوشتن برنامه پنجم توسعه برای سال های 90 تا 94 شد. برنامه ای توسعه ای که توسط مجلس هشتمی ها، به ریاست علی لاریجانی تصویب شد. برنامه ای که دومین برنامه توسعه برای چشم اندازه بیست ساله ایران محسوب می شود.

اولین و تنها برنامه توسعه دولت احمدی نژاد، مشکلات و نواقص زیادی داشت. از جمله اینکه به قول کارشناسان، در آن «تکلیف شفاف نیست» که همین شفاف نبودن هم امکان ارزیابی در انتهای برنامه را می گیرد. همین طور در این برنامه، در ۸۰ درصد بندهایش اصطلاح «دولت مجاز است» به کار برده شده، نه «دولت مکلف است» که در برنامه چهارم آورده شده بود.

البته همین مشکلات کار بهارستان نشین ها را هم زیاد کرد. چرا که در بعضی موارد آنها مجبور شدند تا اصلاحیه ای روی آن انجام دهند و چند بار طرح اصلاح برنامه پنجم در مجلس مطرح شود. همین طور هم به گفته بهروز نعمتی، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس، بر پایه گزارش هایی که نهادهای نظارتی داده اند، به طور کلی بودجه های دولت در سال های اخیر در راستای تحقق اهداف قانون برنامه پنجم نبوده و مجلس نقاط ضعف دولت را در تحقق نیافتن برخی اهداف برنامه پنجم توسعه کشور بررسی خواهد کرد. او همین طور گفت که در بخش صنعت و معدن، انحراف بسیاری با برنامه پنجم وجود دارد که یکی از دلایل آن هم این است که در سال های پس از اجرای هدفمندی یارانه ها، سهم ۳۰درصدی صنعت پرداخت نشد، به گونه ای که امروز بسیاری از صنایع در شرف تعطیلی هستند یا با کمترین ظرفیت ممکن کار می کنند.

البته گویا مشکلات در بعضی موارد بیشتر از یک اصلاح کردن است. چرا که افرادی مانند غلامعلی جعفرزاده ایمن آبادی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس، و مرکز پژوهش های مجلس معقتدند که اجرای «برنامه پنجم» متوقف و برنامه ششم تدوین شود.

سعید لیلاز، کارشناس اقتصادی هم چندی پیش در گفتگویی با روزنامه شرق گفت: «برنامه پنجم از اول هم قابل اجرا نبود. دولت و مجلس که یکی تدوینگر و دیگری تصویب کننده بود، هیچ اعتقادی به اجرایی بودن و اجرایی شدن برنامه پنجم نداشتند. دولت دهم اصولاهیچ برنامه ای را قابل اجرا نمی دانست و حتی اعتقادی به برنامه های کلان اقتصادی نداشت.» به گفته او، محمود احمدی نژاد از همان ابتدا هم چندین بار در اعتراض به سند چشم انداز 20 ساله کشور اعلام کرد، این برنامه اجرایی نیست. طرز تفکر دولت های نهم و دهم درخصوص برنامه های کلان و توسعه ای کشور هر سال در زمان تدوین بودجه سالانه کشور تکرار شد. لیلاز همین طور ادامه داده بود که هر سال دولت بودجه ای را تصویب می کرد که با چندین متمم دوباره به مجلس بازمی گشت و مجلس دنباله رو هم متمم های دولت را تصویب می کرد. با این وصف جای تعجبی نمی ماند که مرکز پژوهش های مجلس رای به توقف برنامه پنجم توسعه دهد.

اگر رای به توقف برنامه توسعه احمدی نژاد داده شود، دولت روحانی باید ششمین برنامه توسعه را سریع تر از زمان موعد آن تدوین کند.