لزوم تجدید نظر در جایگاه شرکت ملی نفت ایران

هنگام فوران نفت از چاه شماره یک مسجد سلیمان در 5 خرداد 1287 هجری شمسی توسط دارسی، هیچ کس تصور نمی کرد که این ماده سیاه و بدبو بخش مهم و اثرگذاری از تحولات سیاسی اقتصادی کشور را تحت تاثیر خود قرار داده و تا بیش از یک قرن آتی به عنوان مهمترین و اثرگذارترین بخش اقتصادی ایران رویدادهای سیاسی بسیار مهمی را به همراه داشته باشد. در حالی که ایران یکی از پیشروترین کشورها در زمینه ایجاد و توسعه صنعت نفت در دنیا بوده و اولین کشور در منطقه خاورمیانه در این زمینه است، اما متاسفانه با وجود اینکه از زمان پايه گذاري صنعت نفت كشور 110 سال مي گذرد، تاريخ نفت ايران حاكي از آن است كه ايرانيان در موقعيتي انفعالي و بدون داشتن ظرفيت لازم براي بهره گيري مناسب از منابع طبیعی كشور پا به عرصه اين صنعت گذاشتند و همين مسأله به همراه وابستگی به سرمایه گذاری، دانش و تکنولوژی خارجی ها، مانع از آن شد كه از امكانات اين بخش به شيوه اي بهينه در جهت توسعه ملي كشور بهره گيري شود. با وجود اين مشکل بزرگ، سياست نفتي كشور خصوصاً از آغاز دهه 1330 تحولات بزرگي را در طول چند دهه تا به امروز تجربه كرد.

این صنعت از ابتدای شکل گیری خود در اواخر دوره قاجار مبتنی بر نظام امتیازی بود. قراردادهای امتیازی به این شیوه بود که حق انحصاری کشف، استخراج، تولید و بهره برداری از منابع نفتی به شخص صاحب امتیاز واگذار می شد و طرف صاحب امتیاز به کشور صاحب نفت در قبال بهره برداری از منابع نفتی مبلغی به عنوان بهره مالکانه پرداخت می کرد. امتیازنامه دارسی در سال 1280 هجری شمسی میان مظفرالدین شاه قاجار و یک انگلیسی تبار به نام ویلیام ناکس دارسی از اولین امتیازنامه های نفتی در سطح جهان است که مدت قرارداد 60 سال و حق انحصاری عملیات نفتی در حوزه بالادستی و پایین دستی آن در تمام حوزه جغرافیایی کشور به استثنای 4 استان شمالی به دارسی انگلیسی تبار واگذار گردید و در قبال آن بهره مالکانه 16 درصد از منافع خالص سالیانه امتیازنامه به دولت ایران پرداخت می شد.

نارضایتی گسترده از قرارداد دارسی در داخل کشور به دلیل فراهم کردن دخالت دولت انگلیس در ایران و غارت منابع طبیعی به بهای اندک باعث لغو یکجانبه امتیازنامه دارسی در سال 1311 توسط دولت ایران شد اما دیری نپایید که به دلیل فشارهای زیاد دولت انگلیس، در سال 1312 ایران به بستن قرارداد امتیازی 1933 تن دهد. با وجود اینکه در قرارداد امتیازی سال 1933 شرایط بهتری برای دولت ایران فراهم شده و محدودیت های بیشتری برای صاحب امتیاز در نظر گرفته شد، با این وجود این قرارداد هنوز با یک قرارداد منصفانه فاصله بسیاری داشت و درآمد دولت ایران در مقایسه با صاحب امتیاز قابل مقایسه نبود.

شرایط قردادهای نفتی ذکر شده و علل سیاسی اقتصادی دیگر زمینه ها را برای شکل گیری نهضت ملی شدن صنعت نفت ایران در اواخر دهه 20 به وجود آورد. «به‌نام سعادت ملت ایران و به‌منظور کمک به تأمین صلح جهانی، امضاکنندگان ذیل پیشنهاد می‌نماییم که صنعت نفت ایران در تمام مناطق کشور بدون استثناء ملی اعلام شود یعنی تمام عملیات اکتشاف، استخراج و بهره‌برداری در دست دولت قرار گیرد» تصویب این ماده واحده پیشنهادی کمیسیون مخصوص نفت در تاریخ 24 اسفند 1329 درمجلس شورای ملی و سپس تصویب آن در 29 اسفند در مجلس سنا، نقطه عطفی در تاریخ معاصر ایران است. متعاقب ملی شدن صنعت نفت ایران، «طرح قانونی دائر به طرز اجرای اصل ملی شدن صنعت نفت در سراسر کشور» هیاتی را برای خلع ید از شرکت سابق نفت ایران و انگلیس ایجاد کرد و طبق ماده 5 این قانون هیات مختلط تکلیف یافت که هرچه زودتر اساسنامه شرکت ملی نفت را تهیه و برای تصویب به مجلس پیشنهاد کند تا بر اساس آن عملیات اکتشاف، استخراج، بهره برداری و تولید و فروش منابع نفتی در سرتاسر کشورتحت حاکمیت شرکت ملی نفت ایران به نمایندگی از ملت ایران قرار گیرد. «لایحه قانونی اساسنامه شرکت ملی نفت» در تاریخ 5 آذر 1331 به تصویب دکتر مصدق رسید، البته برخی از مفاد این پیش نویس در تاریخ های 27 آذر و 2 دی ماه 1331 مورد تجدید نظر نخست وزیر قرار گرفت. بعد از کودتای 28 مرداد 1332 و بر اساس طرح قانونی الغا تمام لوایح مصوب دکتر مصدق، پیشنویس اساسنامه دولت قبل به کمیسیون مشترک مجلسین تقدیم و با لحاظ تغییراتی توسط ایشان در تاریخ 25 دی ماه 1333 مورد تصویب قرار گرفت و بر و بر این اساس نقطه شروع فعالیت قانونی شرکت ملی نفت ایران را از این تاریخ آغاز می شود.

علی رغم اینکه به دلایل متعددی ازجمله وابستگی شدید صنعت نفت ایران به شرکت های خارجی و نبود دانش، تکنولوژی و سرمایه بومی جهت انجام کامل عملیات نفتی و همچنین تحریم خرید نفت ایران از سوی کشورهای خارجی، باعث سقوط دولت دکتر محمد مصدق در 28 مرداد 1332 شد اما اصل ملی شدن صنعت نفت و تاسیس شرکت ملی نفت ایران ادامه یافت. و در شرایط جدید شرکتهای خارجی به عنوان عامل شرکت ملی نفت ایران دوباره فعالیت خود را درکشور از سرگرفتند که بارزترین وجه آن در قرارداد کنسرسیوم سال 1333 نمود یافت همچنین در قانون نفت سال 1336 بر اصل ملی شدن صنعت نفت تاکید شده بود اما نقطه عطف تحقق بخشیدن به ملی شدن صنعت نفت ایران در قانون نفت سال 1353 تجلی یافته است. این قانون ادامه اثرات نهضت ملی شدن صنعت نفت بود و با ساختاری منسجم و مواد قانونی مفصل به وضوح حاکمیت ملی بر منابع نفتی در آن رعایت شده است. به طور مثال در ماده 2 این قانون بر ملی بودن منابع نفتی و صنعت نفت ایران تاکید شده، و اعمال حق حاکمیت کشور بر منابع نفتی در زمینه اکتشاف، توسعه و تولید و پخش فراورد های نفتی منحصرا به عهده شرکت ملی نفت ایران قرار گرفته است همچنین در بحث مالکیت نیز منابع نفتی تا زمان استخراج و تولید منحصرا در مالکیت شرکت ملی نفت خواهد بود بدین ترتیب در این قانون هرگونه قراردادهای نفتی امتیازی، مشارکت در سرمایه گذاری و مشارمت در تولید ممنوع اعلام شده است.

شرکت ملی نفت ایران (NIOC) به عنوان قدیمی ترین شرکت ملی نفت در دنیا و همچنین به عنوان یکی از بزرگترین شرکتهای نفتی دنیا از نظر مجموع ذخایر هیدروکربوری و بزرگ ‌ترین بنگاه اقتصادی کشور، از اهمیت انکارناپذیری برخوردار است؛ برهمین اساس نحوه اداره و فعالیت آن بر تمامی عرصه‌های اقتصادی و سیاسی جامعه تاثیر می‌گذارد. به این لحاظ، سیاست ها و قوانین ناظر بر اداره و فعالیت این شرکت و مخصوصاً اساسنامه آن که در قالب قانون به تصویب مجلس می‌رسد دارای اهمیت ویژه‌ای است. این اهمیت از آن جهت که کشور ما دارای اقتصادی متکی به نفت است، دو چندان می‌شود. با وجود اینکه در مهرماه سال 1358 شورای انقلاب لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت را به تصویب رساند و در متمم سال 1359 این قانون این وزارتخانه را مکلف کرد که اساسنامه شرکت های ملی نفت، گاز و پتروشیمی را که اکنون از یک شرکت دولتی مستقل به زیرمجموعه این وزارت خانه انتقال یافته اند را تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند اما این اتفاق تا همین سال گذشته مغفول مانده بود و در واقع شرکت ملی نفت ایران با اساسنامه مصوب سال 1356 تا سال 1395 به فعالیت خود ادامه داد. که از نظر نگارنده مهمترین دلیل آن مفصل و دقیق بودن اساسنامه سال 1356 بوده است که باعث شد، مدیران نفتی تا سالها برای ادامه دادن روند کار خود از تهیه و پیشنهاد اساسنامه جدید خودداری کنند اما در نهایت اساسنامه جدید شرکت ملی نفت در سال 1395 به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد و در این مجلس تصویب شد.

علی رغم نکات مثبتی مانند خارج کردن فعالیت های حاکمیتی از حوزه فعالیت شرکت ملی نفت و تاکید بر تصدی گری آن، به نظر می رسد این اساسنامه به طور مناسب و درخور شان شرکت ملی نفت ایران با این سابقه و حجم فعالیت، تدوین نشده است. شاید مهمترین دلیل آن مانند بسیاری از تصمیم گیری ها و تعیین خط مشی ها در کشور ما جای صاحب نظران و کارشناسان این حوزه در این اساسنامه خالی به نظر می رسد.

یکی از مهمترین این ضعفها این است که شرکت ملی نفت، باید شرکتی غیرانحصاری و با ساز و کار تجاری و مشمول قواعد حاکم بر بنگاه‌های تجاری باشد، چراکه یکی از الزامات مهم برای رشد و تکامل هر شرکت تجاری حضور در عرصه رقابت و پذیرش انوان ریسکهای موجود در این زمینه است. این شرکت فقط به دلیل مالکیت دولت بر صددرصد سهامش دولتی است، اما در عین حال باید واجد یک شخصیت حقوقی مستقل باشد. در همین راستا وضع قوانین و طراحی مکانیسمهایی به منظور جلوگیری از فساد مالی و مدیریتی در حین عملیات میدانی و تجاری امری ضروری به نظر می رسیده است. دومین ضعف مهم این شرکت وابستگی دوباره آن به بودجه های دولتی و نه سرمایه خود شرکت است و ضروری بود که اموال اختصاصی و سرمایه واقعی این شرکت تقویم شده به عنوان سرمایه کنونی شرکت در اساسنامه آن درج و در اختیار شرکت قرار می گرفت تا شرکت بتواند با سرمایه و اموال خود نسبت به عملیات نفت در داخل و خارج از کشور به فعالیت بپردازد. سومین ضرورت اساسی برای فعالیت شرکت ملی نفت حذف امتیازات انحصاری این شرکت در حوزه فعالیتهای صنعت نفت و برنامه ریزی برای حضور در بازارهای بورس و رفتن به سمت واگذاری بخشی از سهام خود به بخش خصوصی می باشد زیرا تا زمانی که این شرکت در فضای رقابتی قرار نگیرد توان لازم برای حل مسائل خود و حضور در عرضه های بین المللی را نخواهد داشت زیرا هم اکنون اکثر شرکت های ملی نفتی در دنیا با سابقه بسیار کمتر و حجم فعالیت و منابع نفتی محدودتر نسبت به شرکت ملی نفت ایران، علاوه بر عرضه سهام خود در بازارهای بورس در حوزه های بین المللی حضور بسیار جدی و روزافزون داشته و در حال فعالیت و ارزآوری برای کشور خود هستند. به طور مثال شرکت پتروبراس که در سال 1953 توسط دولت برزیل تاسیس شد امروزه به عنوان یکی از شرکت های بزرگ نفتی چندملیتی دردنیا شناخته می شود و با توسعه فعالیت های خود در سراسر جهان نه تنها به عنوان بزرگترین شرکت نفتی در آمریکای جنوبی ، بلکه در کشورهای آمریکای شمالی، آفریقا و آسیا نیز در حال فعالیت و سرمایه گذاری در بخش های مختلف صنعت نفت و گاز می باشد. مثال دیگر در این زمینه شرکت پتروناس مالزی است که در سال 1974 توسط دولت مالزی تاسیس شد. شرکت پتروناس پس از تاسیس در سال ۱۹۷۴ فعالیت‌های خود در زمینه توسعه پروژه‌های نفت و گاز مالزی را با تمرکز بر صنایع بالادستی آغاز کرد و در کنار آن، نیم‌نگاهی به پروژه‌های پایین‌دستی نیز داشت و تمام این فعالیت‌ها از طریق شرکت‌های زیرمجموعه، که اغلب از طریق سرمایه‌گذاری‌های مشترک با دیگر شرکت‌های نفتی بین‌المللی، با هدف انتقال تکنولوژی صورت می‌گرفت، انجام می‌شد؛ به تدریج فعالیت‌های بین‌المللی این شرکت در ۳۵ کشور جهان توسعه یافت و چندی بعد نیز در عرصه ترابری، انتقال و ارسال محموله‌های نفت و گاز فعال شد. امروزه پتروناس دارای ۲۰ کارخانه پتروشیمی و شبکه یکپارچه توزیع شامل خطوط راه‌آهن و بنادر کشتیرانی و لجستیک مخصوص در مالزی می‌باشد. بخش پالایش نفت پتروناس یکی از قسمت‌های سودآور این شرکت بشمار می‌آید، که در زمینه پالایش، بازاریابی، تجارت و خرده‌فروشی فراورده‌های نفتی فعال می‌باشد. شرکت پتروناس بخش عمده موفقیت‌های خود در صنعت نفت و گاز جهان را مرهون توانایی در برقراری تعادل میان یک نهاد دولتی و از سوی دیگر یک سازمان تجاری تمام عیار می‌داند. پتروناس به عنوان یک نهاد دولتی مسئولیت نظارت مؤثر بر منابع نفت و گاز مالزی و همچنین افزایش ارزش دارایی‌های ملی و توسعه پایدار صنعت نفت این کشور را بر عهده دارد و از سوی دیگر به عنوان یک شرکت تجاری باید با فعالان عرصه صنعت نفت در بازارهای جهانی رقابت کند و سود قابل قبولی را به سرمایه گذاران بازگرداند. شرکت پتروناس، در رتبه‌بندی فرچون ۵۰۰، در لیست بزرگترین شرکت‌های جهان، در سال ۲۰۰۵، در رتبه ۹۵ قرار گرفت. سال ۲۰۰۸ در مکان ۸۰ این لیست بود، سپس در سال ۲۰۰۹ در لیست سودآورترین شرکت‌های جهان، در رتبه سیزدهم قرار گرفت. در همان سال، پتروناس بعنوان سودآورترین شرکت آسیا معرفی شد. این شرکت، ۴۵٪ درصد از بودجه کل کشور مالزی را تامین می‌کند. هم اکنون سهام چندین شرکت زیرمجموعه پتروناس در بازار بورس مالزی عرضه شده است. در نهایت در اینجا باید به آرامکو شرکت ملی نفت عربستان اشاره کرد که در یک تصمیم تاریخی اعلام کرده است که به سوی واگذاری بخشی از سهام حود به بخش خصوصی است و به همین دلیل بازارهای بورس جهان هم اکنون در حال رقابت برای انتخاب آنها از سوی شرکت آرامکو برای عرضه اولیه سهام این شرکت در سال 2018 هستند.

بررسی ابعاد این مساله مجال بسیار مفصلی را می طلبد اما توجه به همین سه مثال از مختصری از فعالیتهای این سه شرکت ملی نفت دولتی در دنیا و عرصه رقابت و فعالیت تجاری در صنعت نفت دنیا نشان می دهد که تا چه اندازه ضروری است که در ساختار شرکت ملی نفت ایران، اساسنامه، چارچوب فعالیت ها و نگاه سیاستگذاران به آن تجدید نظر اساسی به وجود آید.

* کارشناس ارشد حقوق نفت و گاز دانشگاه صنعت نفت