غلامرضا گرائی‌نژاد صاحبنطر و کارشناس برنامه‌ریزی و بودجه، با بررسی منابع و مصارف بودجه 1400، نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی را بزرگ و غیربهینه نمی‌داند.
به گزارش تابناک اقتصادی؛ او در این گفت‌وگو، ضمن اشاره به چالش‌های پیش رو در مسیر بهره‌ورکردن منابع دستگاه‌های اجرایی، راهکارهای عملیاتی این مهم را برمی‌شمارد. گفت‌وگوی ماهنامه را با این کارشناس باسابقه می‌خوانید.
سازمان برنامه و بودجه راه‌حل هایی را برای جبران كاهش عايدي دولت از محل صادرات نفت و گاز و در نتيجه کاهش كسري بودجه اندیشیده است. آيا این سازمان اقدام های مكمل ديگري را نیز متصور است؟ به نظر شما، این میزان کسری بودجه چه تاثیری بر بهره وری دارد؟
این موضوع را از دو جهت یعنی منابع و مصارف بودجه می‌توان بررسی کرد. اگرچه منابع و مصارف بودجه از نظر مفهومی و عملیاتی دو موضوع جدا از هم هستند، اما کنش و واکنش دارند و بر یکدیگر اثر می‌گذارند.
به عقیده من، در این شرایط، مصارف بودجه بسیار تعیین‌کننده‌تر از منابع آن است. در این زمینه چند واقعیت را باید در نظر داشت: اول اینکه با پیش‌بینی‌هایی که از تولید ناخالص داخلی سال 1400 وجود دارد، نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی 16 تا 17 درصد خواهد بود که نسبت بالایی نیست و حتی در مقایسه با سایر کشورها، در شرایط عادی، پایین‌تر از میزان بهینه هم است. اینکه بر شرایط عادی تاکید می‌شود، به این دلیل است که اکنون جهان در شرایط عادی نیست و همه‌گیری کووید19 باعث شده انتظارات از دخالت دولت در اقتصاد به‌ویژه اقدامات حمایتی از تولید یا اقشار آسیب‌پذیر افزایش یابد. این در حالی است که متغیرهای کلان اقتصادی در ایران از سال 1397 و با شروع دور جدید و گسترده‌تر تحریم‌ها، از وضع تعادلی دور شده بودند و کاهش رشد اقتصادی، افزایش بیکاری و تورم تا پیش از همه‌گیری کووید19 هم تجربه می‌شد و با این همه‌گیری، تشدید شده است. بنابراین بودجه عمومی دولت در دید کلان به‌عنوان مجموعه‌ای کلی، برخلاف آنچه از زبان برخی سیاستمداران بیان می‌شود، بزرگ و از نظر اندازه غیر بهینه نیست. البته این نکته با انواع دخالت دولت در اقتصاد و سیاست‌های اتخاذ شده از جمله در بازار ارز یا سرمایه دو موضوع جدا هستند، در اینجا صحبت از بودجه عمومی دولت است.
با توجه به موارد گفته شده در کلان بودجه، بیش از آنکه سمت مصارف بودجه در موضوع کاهش کسری بودجه، مورد توجه قرار گیرد، باید به منابع پرداخته شود. درواقع عدم کفایت منابع نکته اصلی است که آن هم در موضوع تامین بخش عمده مصارف از مالیات‌ها باید موردنظر قرار گیرد که دستیابی به وضع ایده‌آل آن در یک سال مالی، آن هم در شرایط رکودی انتظاری دور از واقع است، اما برنامه‌ریزی و شتاب سریع برای رسیدن به آن امری معقول و شدنی است.
در سمت مصارف بودجه باید به این نکات مهم توجه کرد: اول مصارف بودجه چسبنده هستند، یعنی کاهش آنها یا نشدنی است یا دشوار است، مگر آنکه ویژگی تک‌نوبتی و محدود به زمان خاص داشته باشند. دوم اینکه مصارف هزینه‌ای همواره از یک رشد طبیعی که خود ناشی از عواملی مثل تورم، افزایش معمول و رایج دستمزدها و حقوق به‌دلیل افزایش تجربه کارکنان، افزایش بودجه ناشی از افزایش در کمیت یا ضرورت بهبود کیفیت خدمات، ورود دولت به عرصه‌های جدید و قابل دفاع از منظر نظریه‌های اقتصادی است، برخوردار خواهند بود. در این میان، اما هم برای بودجه سال 1399 و هم برای لایحه بودجه سال 1400 عامل تورم بسیار تاثیرگذار بوده است. عاملی که باعث توجه و افزایش حقوق و مزایا در اواخر سال 1398 و پس از آن تاکنون، هم برای شاغلان و هم برای بازنشستگان شد، برای جبران بخشی از کاهش قدرت خرید آنها اتفاق افتاده است باعث شده هم در ابعاد کلان، هم از منظر خرد، در ساختار هزینه دستگاه‌های اجرایی، وزن پرداخت به کارکنان و عوامل انسانی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم با دستگاه ارتباط داشته و دارند، به‌شدت افزایش یابد. به بیانی، سایر هزینه‌ها که بسیاری از آنها در کیفیت خدمات نیز موثر هستند، نسبت به گذشته، سهم کمتری در مجموع هزینه داشته باشند. اگر از دیدگاه بهرهوری به موضوع نگاه شود، این جابه‌جایی در سهم‌ها و تغییر در ترکیب هزینه، اگر نهاده‌های انسانی و غیر از عوامل انسانی را در فرایند تولید خدمت، مکمل یکدیگر فرض کنیم به کاهش بهرهوری خواهد انجامید. این نکته را می‌توان در خدمت‌رسانی در حوزه آموزش عمومی، آموزش عالی، سلامت و پژوهش و فناوری یا خدمات عمومی، البته با شدت و ضعف‌های متفاوت، ناشی از میزان توجه به رشد اعتبارات آنها، انتظار داشت. سوم، قوانین و مقررات موضوعه از جمله در برنامه ششم توسعه یا سایر قوانین موردی، باعث افزایش مصارف بودجه بوده و هستند. چهارم، افزایش مصارف در مرحله تصویب بودجه که خود تحت‌تاثیر عوامل گوناگون قرار دارد. بنابراین افزایش مصارف امری قابل پیش‌بینی بوده است.
در این ارتباط، این نکات قابل ذکر هستند: اول اینکه در ساختار و تفکیک هزینه‌ها به امور مختلف، امور رفاه اجتماعی، سهم عمده و رتبه اول را دارد، اما باید در نظر داشت که بخش عمده آنچه برای رفاه اجتماعی در بودجه عمومی تامین و پرداخت می‌شود مربوط به جبران کسری منابع صندوق‌های بازنشستگی است. طی ده سال گذشته، سهم دو صندوق اصلی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند از کل امور رفاهی از 14 درصد به 64 درصد و از بودجه هزینه‌ای از 13 درصد به 20 درصد افزایش یافته است. بنابراین مسیر آتی سیاست‌گذاری در یک دوره مشخص، انتقال منابع تامین آنها از بودجه عمومی به منابع داخلی است. دوم، کاربرد بهره‌ورتر از منابع هدفمندی یارانه‌هاست که بارها مورد توجه کارشناسان ذی‌ربط قرار گرفته است. سوم، در نظر گرفتن اثربخشی در توزیع و تخصیص اعتبارات کلان، علاوه بر معیار بودن اقلام هزینه. چهارم، در ابعاد خرد و در سطح دستگاه اجرایی، کاربرد واقعی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در درون دستگاه اجرایی و پیاده‌سازی مرحله مدیریت عملکرد است. پنجم، اتخاذ سیاستی که پیگیری آن فقط متکی به تصمیم دولت به‌عنوان قوه مجریه نیست و از ابعاد وظیفه‌ای در دولت در حوزه وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور است، اما از نظر اجرایی مستلزم وفاق جمعی حاکمیتی است و آن هم تغییر در شیوه‌های حکمرانی است که بخشی از آن مربوط به بازتعریف و تقسیم وظایف بین‌دستگاهی، بین سطوح ملی و استانی و موارد دیگر خواهد بود. در این خصوص هم‌پوشانی‌ها، موازی‌کاری‌های عمده که به‌هیچ‌وجه دور از دید کارشناسی نیستند، باید اصلاح اساسی شوند. البته با توجه به تجربیات گذشته، ذی‌نفعان و مدافعان وضع موجود و تداخل و ضرورت هماهنگی در این نوع از تصمیم‌ها، در ابعاد سیاسی و اقتصادی یا مدیریتی، دورنمای روشنی در وضع موجود برای این قبیل اصلاحات متصور نیست.
از نظر شما علت عدم تحقق اهداف بهرهوری مندرج در قوانین توسعه چه بوده است و سازمان برنامه و بودجه چه اقداماتی در این زمینه می‌تواند انجام دهد؟
به این موضوع باید در حد آنچه در برنامه توسعه آمده، پرداخته شود. در برنامه‌های توسعه؛ از برنامه اول تا برنامه ششم توسعه، با هدف رشد اقتصادی و در قالب حسابداری رشد، بخشی از تحقق اهداف را به ارتقای بهرهوری منتسب کرده‌اند. این موضوع علاوه بر بهره‌ور استفاده‌کردن از انواع منابع مثل نیروی کار یا سرمایه، در قالب بهرهوری کل عوامل تولید مطرح شده است. در برنامه ششم، سهم بهرهوری کل عوامل تولید در رشد، 35 درصد تعیین شده بود. نکته این است که این ارقام، متکی بر پیش‌بینی از تحولاتی در اقتصاد و بخش‌ها و زیربخش‌هاست که به‌طور عمده از فعالیت بخش خصوصی تبعیت می‌کنند و هر شوک یا تکانه که این فعالیت‌ها را متاثر کند بر عدم تحقق اهداف نیز موثر است. همچنین برخی از موارد مطروحه در احکام، از جمله در دو برنامه توسعه اخیر، بیشتر توصیه کیفی است اگرچه به کاربرد درصدی از منابع بودجه برای بهرهوری هم اشاره شده است. این موارد هم با توصیه‌هایی در ضوابط اجرایی بودجه یا سیاست‌های بخشنامه‌های تنظیم بودجه سال بعد مجدد مورد تاکید و توصیه قرار گرفته‌اند، اما از عملکرد به این توصیه‌ها گزارش جامعی استخراج نمی‌شود.
سازمان برنامه و بودجه در تدقیق و تدوین واقع‌بینانه احکام مندرج در قوانین توسعه باید چه نکاتی را مورد توجه قرار دهد؟
آنچه سازمان برنامه و بودجه، البته در برخی از موارد با هماهنگی با سازمان اداری و استخدامی کشور که مسئولیت اصلی را در موضوع بهرهوری دارد، برای دستیابی به اهداف برنامه توسعه در آینده، نظام بودجه و بودجه هزینه‌ای باید به آنها توجه کند، به این شرح است: اول، توجه به پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه و دریافت گزارش ناشی از مدیریت عملکرد. دوم، کاربرد برخی از شاخص‌ها به جای داده‌های مطلق در امر بودجه‌ریزی، یعنی حرکت به سمت تعریف استانداردها برای نهاده‌های مورد استفاده و استخراج فاصله عملکرد با آنها و تحلیل چگونگی استفاده از منابع که در کنار سایر روش‌هایی که در تنظیم بودجه به‌کار گرفته می‌شوند، موثر خواهد بود. سوم، در به‌کارگیری نیروی انسانی در بخش دولتی، مقوله‌های شایسته‌سالاری، محیط رقابتی برای جذب نیرو، نظام تشویق و پرداخت مبتنی بر عملکرد که حتما برخی الزامات بودجه‌ای را نیز در بر دارند، می‌تواند مورد توجه باشد. چهارم، توجه به اعتبارات آموزش‌های مهارتی در انواع آن و استفاده از سازوکارهای تقاضامحور در توزیع منابع برای افزایش بهرهوری نیروی‌کار. پنجم، تنظیم گزارش پایش و ارزیابی کارشناسانه از میزان تحقق اهداف بهرهوری در سطح کلان، بخش و دستگاه.
برای مصارف طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، به نظر، این موارد می‌توانند در طول اجرای یک برنامه توسعه، برای استفاده توام با بهرهوری بیشتر از منابع، راهگشا باشند. کاربرد کامل و دقیق سازوکار و نهاد تعبیه شده در قانون برای مطالعه گزارش توجیه اقتصادی، اجتماعی و فنی طرح‌های جدید در برنامه توسعه، کاهش میانگین زمان اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها در بخش‌ها متکی بر یک برنامه و هدف‌گذاری معین در ابتدای برنامه، کاربرد مناسب‌تر مشارکت عمومی و خصوصی براساس ماهیت بخش‌ها، توجه به تامین منابع لازم برای نگهداشت و ارتقای سرمایه‌های موجود و استفاده از آنها.
