«مالیات بر خانه‌های خالی» تجربه پرچالشی که چند بار تکرار شده است!

مالیات بر خانه خالی، یکی از مهم‌ترین ابزار‌هایی قانونی است که در کنترل و تخصیص بهینه منابع موجود مسکن در شرایطی که فاصله زیادی میان عرضه و تقاضا وجود دارد، می تواند کمک رسان شرایط فعلی بازار مسکن باشد. مالیات بر خانه‌های خالی، مالیاتی است که دوره ای، از املاکی که مدت زمان مشخصی از سال خالی از سکنه رها شده باشند، اخذ و این مالیات تا زمانی گرفته می‌شود که ملک مورد نظر خالی شناخته شود و در صورت سکونت در ملک مورد نظر از شمول پرداخت مالیات خارج می‌شود.

به گزارش «تابناک»؛ موضوع مالیات بر خانه‌های خالی، سابقه طولانی در کشور ما دارد، به طوری که این سابقه به پیش از انقلاب بازمی‌گردد. در سال ۱۳۵۲، مقنن در قالب ماده ۸ قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها به این مساله ورود کرد و بر مبنای قانون مذکور اگر یک واحد مسکونی بیش از شش ماه خالی از سکنه باشد، مالک باید مالیاتی معادل ۳۰ درصد ارزش اجاره‌بها را به دولت بپردازد. این قانون به دلایلی از جمله تعریف و مصادیق خانه خالی، ابهامات اجرایی و همچنین اعتراض زیاد نسبت به آن، نتوانست تاثیر زیادی بر افزایش عرضه خانه‌های خالی به بازار و کاهش اجاره بها داشته باشد و چندان در عمل اجرا نشد.

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در قالب فصل دوم قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶، با عنوان مالیات مستغلات مسکونی خالی مجددا به این موضوع پرداخته شد. بر مبنای این قانون، مالیات‌ بر خانه‌های خالی به مراکز استان‌های بالای ۱۰۰ هزار نفر محدود شد و بر این مبنا، در شرایطی که یک واحد مسکونی بیش از شش ماه تا دوازده ماه متوالی خالی نگه داشته شود، باید مالیاتی معادل ۲ در هزار ارزش معاملاتی مستغلات به ازای هر ماه و اگر بیش از دوازده ماه خالی باشد، باید معادل نرخ ۴ در هزار ارزش معاملاتی را پرداخت کند.

به نوشته «حامی عدالت» این قانون تا سال ۱۳۸۰ برقرار بود و پس از آن نمایندگان مجلس وقت به استناد وجود نداشتن سازوکار برخط شناسایی و دشواری اخذ این پایه‌ مالیاتی نسبت به حذف این قانون اقدام کردند.

مجدد در سال ۹۴ در اصلاحیه ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم بار دیگر مطرح شد، اما به دلیل ایرادات و ابهامات بی‌شمار قانون و همچنین نبود نرخ مناسب و موثر و همچنین به دلیل استنکاف وزارت راه و شهرسازی از راه‌اندازی سامانه ملی املاک وارد مرحله اجرایی نشد. در نهایت نیز مجلس یازدهم با رفع ایرادات گذشته نظیر نرخ موثر در چهارشنبه پنجم آذر ماه یک هزار و سیصد و نود و نه قانون اصلاح برخی از مواد قانون مالیات‌های مستقیم را تصویب کرد و در تاریخ بیست وشش آذر ماه همین سال توسط شورای نگهبان تایید و نهایتا در تاریخ چهارم دی ماه نیز توسط ریاست جمهوری ابلاغ شد.

مالیات بر خانه‌های خالی در کشور‌های توسعه یافته

مالیات بر خانه خالی در فرانسه: بر مبنای تجربیات اخذ مالیات بر خانه‌های خالی کشور فرانسه که از سال ۱۹۹۸ فرایند اخذ این پایه مالیاتی آغاز شد، اگر واحدهای مسکونی بیشتر از ۹۰ روز خالی باشند، باید معادل ۱۰ درصد اجاره‌ای واحد مسکونی در سال اول، ۱۲.۵ درصد ارزش اجاره‌ای واحد مسکونی در سال دوم، ۱۵ درصد ارزش اجاره‌ای واحد مسکونی در سال سوم در شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر مالیات بدهند.
در سال ۲۰۱۳ با اصلاحیه‌ه‍ای بر نرخ‌های قبلی، رقم دریافتی مالیات بر خانه‌های خالی افزایش پیدا کرد و برای سال اول ۱۲.۵ درصد ارزش اجاره‌ای واحد مسکونی و برای سال دوم معادل ۲۵ درصد ارزش اجاره‌ای واحد مسکونی در همه شهرهای بالای ۵۰ هزار نفر مصوب شد. طبق مطالعه‌ای هم که در سال ۲۰۱۹ انجام شده است، نشان می‌دهد که مالیات بر خانه‌های خالی در فرانسه توانسته ۱۳ درصد عرضۀ مسکن خالی را در این کشور افزایش دهد که نتیجۀ بسیار مطلوبی، فارغ از مباحث درآمد زایی که برای دولت داشته، در بر گرفته است.

مالیات بر خانه خالی در کانادا: کانادا از سال ۲۰۱۷ این مالیات را اخذ می‌کند. یعنی خانه‌هایی که کمتر از ۶ ماه خالی باشند، در سال ۲۰۱۷، معادل ۱ درصد ارزش ملک و از امسال یعنی سال ۲۰۲۱ معادل ۳ درصد از ارزش ملک را به عنوان مالیات بر خانه‌های خالی تعیین کرده‌اند. همین سیاست منجر به عرضۀ ۳۰ درصد از خانه‌های خالی شده است و طبق آمار‌ها تعداد خانه‌های خالی این شهر از ۱۱۳۱ واحد در سال ۲۰۱۷ به ۷۸۷ واحد رسیده، یعنی حدود ۳۰ درصد کاهش یافته که عرضه واحد‌ها برای اجاره را به‌دنبال داشته است. و سالیانه ۳۹ میلیون دلار درآمد از این طریق برای دولت این کشور به دست می‌آید.

مالیات بر خانه خالی در امریکا: در ایاالت متحده آمریکا در سطح فدرال از بخش مسکن مالیاتی دریافت نمیشود و قوانین مالیاتی این بخش توسط دولت های محلی در هر ایالت تعیین میشود. به همین ترتیب، مالیات بر خانه‌های خالی در برخی مناطق وضع شده است.
نرخ مالیات بر خانه‌های خالی در ایالت رودآیلند معادل ۱۰ درصد و پایه آن معادل ارزش ملک برآورد شده توسط گروه ارزیاب مالیاتی است که سالانه پرداخت میشود. این نرخ در واشنگتن دی سی معادل ۵ درصد ارزش محاسبه شده ملک توسط گروه ارزیاب مالیاتی است. برای ناحیه کلمبیا نیز نرخ مالیات بر خانه های خالی برابر با ۵ درصد به ماخذ ارزش بازاری املاک تعیین شده که تقریبا سه برابر نرخ مالیاتی واحدهای تجاری و صنعتی است.
شهر اوکلند آمریکا هم مالیات بر خانه‌های خالی را اجرا می‌کند و خانه‌هایی که زیر ۵۰ روز خالی باشند، یک نرخ ثابت مالیاتی بین ۳ هزار تا ۶ هزار دلار را باید بپردازند.

مالیات بر خانه خالی در استرالیا: در مارس ۲۰۱۷ قانون اخذ مالیات بر خانه‌های خالی در استرالیا تصویب شد. مطابق این قانون در صورتی که بیش از شش ماه خانه‌ای خالی باشد، صاحبان ملک موظف‌اند یک درصد از ارزش آن ملک را به‌عنوان مالیات به دولت بپردازند.

نوآوری‌های قانون

مطابق با ماده ۵۴ اصلاحی، این مالیات صرفا برای واحد‌های مسکونی که در شهر‌های بالای یک صد هزار جمعیت است که در یک سال مالیاتی، بیش از ۱۲۰ روز ساکن یا کاربر نداشته باشد؛ واحد‌هایی که به عنوان واحد خالی شناسایی شود، ماهانه مشمول مالیاتی بر مبنای مالیات بر درآمد اجاره،بدون احتساب معافیت تبصره ۱۱ ماده ۵۳ به ترتیب زیر می‌شوند.
سال اول ـ معادل شش برابر مالیات متعلقه ( مالیات بر درامد اجاره واحد مذکور)
سال دوم ـ معادل دوازده برابر مالیات متعلقه ( مالیات بر درامد اجاره واحد مذکور)
سال سوم به بعد ـ ‌معادل هجده برابر مالیات متعلقه ( مالیات بر درامد اجاره واحد مذکور)

یکی از مهمترین نواوری‌های این قانون، تعیین ضریب مالیاتی دو برابری برای اشخاص حقوقی و دولتی و بانک‌هایی است که بیش از ۵ واحد مسکونی خالی داشته باشند.

همچنین مطابق با تبصره یک ماده ۵۴ اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم، سازمان امور مالیاتی کشور مکلف شده است که نهایتا تا پایان تیر­ماه هر سال، مالیات متعلق به مالکین واحدهای مشمول این ماده رامشخص نماید و اشخاص مشمول، مکلفند مبالغ مذکور را تا یک­ماه پس از اعلام سازمان امور مالیاتی پرداخت نمایند.

مالیات موضوع این قانون تا زمانی که تعداد واحد مسکونی موجود در شهرهای بالای یکصدهزار نفر جمعیت به استناد مرکز آمار ایران به یک ممیز بیست و پنج صدم (۲۵/۱) برابر تعداد خانوارهای ساکن در این شهرها برسد، قابل اجراست.
قانون‌گذار در تبصره ۳ ماده ۵۴ مکرر با پیش‌بینی امکان فروش و اجاره املاک مسکونی در سامانه مخصوص به این کار، موسوم به سامانه معاملات املاک که وزارت راه و شهرسازی مکلف است، ظرف مدت حداکثر سه­‌ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون راه‌اندازی نماید، عنوان کرده در صورتی که مالک، واحد مسکونی خود را برای فروش یا اجاره، حسب مورد به ارزش اجاری موضوع ماده (۵۴) این قانون یا میانگین قیمتهای روز منطقه موضوع ماده (۶۴) این قانون در سامانه مذکور آگهی کند، ولی از طرفی بیش از دو بار از اجاره یا فروش ملک خود به‌ قیمتهای مذکور خودداری کند، واحد مسکونی مذکور از زمانی که به استناد سامانه ملی املاک و اسکان کشور به عنوان خانه خالی شناسایی شده است، مشمول مالیات و جریمه موضوع بند (۵) تبصره (۸) ماده (۱۶۹ مکرر) این قانون می‌شود.

در راستای تبصره ۴ این ماده مقرر شد که با استعلام از سازمان اوقاف و امور خیریه املاک موقوفه‌ای که طبق وقف نامه ان امکان اجاره دادن ندارند از شمول این قانون خارج است.
وفق بند ۱ تبصره ۸ الحاقی به ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم مالکان واحدهای مسکونی تمام مناطق کشور اعم از شهری و روستایی موظفند اطلاعات املاک تحت تملک خود را با تعیین نوع بهره برداری، حداکثر ظرف مدت دوماه پس از انتشار دستورالعمل مربوطه، در سامانه ملی املاک و اسکان کشور ثبت کنند.

طبق این قانون هر خانوار تک نفره یا بیشتر مکلف شده‌اند که یک اقامتگاه اعم از واحد ملکی یا استیجاری یا رایگان را به عنوان اقامتگاه اصلی خود معرفی کند، همچنین علاوه بر اقامتگاه اصلی، هر خانوار می‌تواند یکی از واحدهای تحت تملک خود را در شهری غیر از شهر محل اقامتگاه اصلی، به عنوان اقامتگاه فرعی ثبت نماید. در صورتی که اقامتگاه اصلی خانوار، تحت تملک یکی از اعضای خانوار باشد، خانوار مذکور می ­تواند حداکثر یک واحد دیگر از واحدهای تحت تملک خود را در همان شهر محل اقامتگاه اصلی به عنوان اقامتگاه فرعی ثبت نماید و در نهایت اقامتگاه‌های اصلی و فرعی که مطابق با این تبصره ثبت شده باشند مشمول پرداخت مالیات خانه‌های خالی نخواهند بود.

قانون‌گذار در بند ۵ تبصره ۸ الحاقی ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم ضمانت اجرای عدم ثبت املاک مسکونی توسط مالک یا بهره بردار را تعیین کرده که بر اساس آن، واحدهای مسکونی واقع در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت و روستاهای کشور که مالک و بهره‏بردار آنها هر یک جداگانه در سامانه ملی املاک و اسکان کشور ثبت نشده باشد در حکم خانه خالی تلقی شده و صرفاً مشمول جریمه‌ای معادل ۲۰درصد مالیات سال اول موضوع ماده (۵۴ مکرر) این قانون یعنی ۲۰ درصد ۶ برابر مالیات بر درامد اجاره واحد مذکورخواهد شد

همچنین واحدهای مسکونی واقع در شهرهای بالای یکصد هزار نفر جمعیت که مالک و بهره‏ بردار آنها هر یک جداگانه درسامانه ملی املاک و اسکان کشور ثبت نشده باشد، در حکم خانه خالی موضوع ماده (۵۴ مکرر) این قانون محسوب و مشمول مالیات خانه‌های خالی می‌شوند.

تکالیف دستگاه‌های اجرایی در قبال قانون مالیات‌های مستقیم

اعمال مالیات بر خانه‌های خالی به سبب وجود ابهامات فراوان در تعریف املاک خالی محتاج همکاری بین دستگاهی برای شناسایی دقیق خانه‌های خالی است و از این نظر می تواند یک طرح چالشی است.  قانون‌گذار با توجه به این پاشنه آشیل که در تجربه‌های قبلی وضع قانون مشابه در این موضوع، موجب شکست طرح‌های مذکور شده، با وضع تکالیف جدی و متعدد برای دستگاه‌های اجرایی سعی بر اجرای این قانون به صورت جدی داشته است.

به عنوان نمونه در بند هفت تبصره ۸ الحاقی به ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده خدمات خود از قبیل افتتاح حساب بانکی و صدور دسته چک، خدمات ناشی از اعمال سیاست‌های حمایتی، یارانه‌ای و کمک‌معیشتی، تعویض پلاک خودرو، فروش انشعاب آب، برق، تلفن و گاز طبیعی، ارسال اسناد و مدارک مانند گواهینامه رانندگی، گذرنامه، مدارک خودرو، اخطاریه، ابلاغیه، ثبت‌نام مدارس در منطقه محل اقامت، استحقاق دریافت خوابگاه دانشجویی و امثال آن را صرفاً با اخذ کد ملی و بر اساس کد پستی یا شرح نشانی یکتای درج‌شده مربوط به اقامتگاه اصلی آنان در سامانه املاک و اسکان کشور ارائه کنند. همچنین حداکثر ظرف مدت شش‌ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این تبصره، کلیه ارائه‌دهندگان خدمات عمومی از قبیل آب و فاضلاب، برق، گاز و تلفن مکلفند قبوض مصرفی را بر اساس اطلاعات مندرج در سامانه املاک و اسکان کشور، مطابق با کدپستی یا نشانی یکتا و به نام مالک یا بهره‌بردار صادر نمایند. همچنین در بند ۸ قانون مارالذکر ضمانت اجرای عجیب دیگری برای کسانی که در سامانه املاک و اسکان کشور، خوداظهاری نکرده‌اند مقرر کرده و وزارت نیرو را مکلف کرده تعرفه برق شمارشگر(کنتور)هایی املاک مذکور را با بالاترین پلکان قیمتی محاسبه نماید.

مسیر دشوار اجرای قانون

در نهایت پس سالیان سال کشاکش و حواشی متعدد، مجلس یازدهم با تصویب قانون مذکور، جد و جهد دوباره برای موضوع مهم خانه‌های خالی داشت که اقدام صحیح تمام دستگاه‌های اجرائی مربوطه و اجرای صحیح این قانون میتواند در نهایت موجب توسعه عرضه مسکن و کاهش تلاطمات این بازار اشفته شود ضمن اینکه با تعیین مالیات سنگینی که بر خانه‌های مسکونی خالی وضع می‌شود، منابع مالی سرمایه‌گذاری و سوداگری از بازار مسکن فاصله می‌گیرد و فقط متقاضیان واقعی و مصرف‌کنندگان در بازار خواهد ماند و محل درامد مالیاتی برای دولت نیز ایجاد می‌شود.

فارغ از کم و کاست‌های این قانون همانند بی توجهی و تعیین تکلیف املاک مسکونی خالی که دلیل خالی از سکنه بودن آن مشکلات حقوقی و فنی است، سختی اجرای این قانون بر همگان آشکار است؛ از همین روی، قانون‌گذار سعی داشته با مکلف کردن دستگاه‌های مختلف سومین تلاش برای اخذ مالیات از خانه‌های خالی را تبدیل به اولین تجربه موفق در این زمینه بکند.

البته کار سخت اجرای این قانون با ابلاغ آیین نامه و دستورالعمل متعدد آسان نمی شود و نیاز به اراده مسئولین دولتی در جهت اجرای این قانون که، شاه کلید مفقود شده صحیح اجرای قوانین مشابه در سنوات اخیر بوده نیز می‌باشد. نکته بااهمیت این که در کشور ما مسکن در کنار مصرفی بودن، یک کالای سرمایه‌ای است و بخش اعظمی از خانه‌های خالی متعلق به دستگاه‌های دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و شرکتهای دولتی یا شرکتهای اصطلاحا خصولتی و علی الخصوص بانک هاست که علی رغم تصریح ماده ۵۴ اصلاحی جدید التصویب به ضریب دوبرابری مالیاتی واحدهای مذکور در صورتی که بیش از ۵ خانه خالی متعلق به واحدهای عمومی و دولتی وسایر اشخاص حقوقی باشد، تصور اجرای دقیق این قانون را با عنایت به اینکه اجرای این قانون می تواند واجد ضرر قابل توجهی برای اشخاص مذکور باشد، سخت و دشوار کرده است.

نکته مهم دیگری که شایسته توجه هست، وجود بخش عظیمی از خانه‌های خالی اصطلاحا لوکس در جامعه آماری خانه‌های خالی شهر تهران است که عرضه این املاک گرهی از مشکلات کمبود عرضه تقاضا خانه مناسب همه اقشار باز نمی کند. همچنین با توجه به کمبود فرصت‌های سرمایه‌گذاری بلندمدت و البته ریسک بالای سرمایه‌گذاری در بازارهای دیگر، برخی مالکین همچنان دلخوش به سود‌های نجومی ناشی از تورم بازار املاک و جبران هزینه‌های پرداخت مالیات از این منبع،به عدم عرضه واحد‌ها به بازار فروش یا اجاره املاک ادامه می دهند.

چالش خانه‌های خالی معضل ساده و تک بعدی نیست که تصور کنیم با ایده مالیات بر خانه‌های خالی قابل رفع باشد. معضل خانه‌های خالی لاجرم جزوی از واقعیت‌های اقتصادی کشور و بازار مسکن است که منعکس‌کننده عوامل اقتصاد کلان مانند رشد دائمی قیمت و تقاضای خانوارها برای پوشش تورم و ... است. در نهایت ماهیت این امر باید پیش از هر ایده سیاست‌گذاری دقیق و با توجه به اصول علم اقتصاد و مدل‌های اقتصاد بررسی شود و از اقدامات غیر کارشناسی که بدون توجه حقایق اقتصاد اتخاذ می شود و در کشاکش تنگناهای اجرای عملی قوانین مجددا به بن بست می خورد اجتناب شود.