با وجود این‌که بیش از بیست‌وپنج سال است که سیاست کلی در کشور تدوین می‌شود، یکی از مسائل مربوط به سیاست کلی، نبود مدلی از تدوین سیاست و خط‌مشی عمومی به‌صورت بومی و معیاری برای تجزیه و تحلیل سیاست کلی است. به همین علت پژوهش پیش رو با هدف دست‌یابی به مدلی برای تجزیه و تحلیل فرایند شکل‌گیری سیاست کلی، اجراشده است. در این مقاله با استفاده از روش نهادی، قانونی- رسمی، تجربه بیش از بیست‌وپنج سال تدوین سیاست کلی و هدایت‌های رهبر انقلاب اسلامی در تکمیل این فرایند، به استخراج مدل تدوین سیاست کلی، متناسب با مقتضیات کشور پرداخته‌شده است. برای این منظور، با مطالعه اسناد در دسترس از هدایت‌های مقام معظم رهبری در تکمیل فرایند تدوین سیاست کلی، مدل تدوین سیاست کلی استخراج و این مدل مبتنی بر مراحل شش‌گانه و تصمیم‌گیری عقلایی مبتنی بر قدرت معرفی‌شده است
مقدمه
سیاست‌گذاری از یک دیدگاه معادل تصمیم‌گیری است. چراکه در تعیین سیاست کلی، اتخاذ تصمیم می‌شود. جامعه برای تداوم حیات خود می‌بایست از موقعیت‌هایی عبور کند و از موقعیت موجود به موقعیت مطلوب برسد. برخی از اهداف تدوین سیاست کلی عبارت‌اند از: وفق دادن اهداف گسترده و متنوع با منابع محدود، حفظ حقوق افراد و فراهم‌کردن منافع آحاد مردم، تشویق و ترغیب همکاری‌هایی که احتمالاً بدون دخالت و اثرگذاری دولت میسر نیست. (دوویت و مییر، 1394) رهبر معظم انقلاب، اهداف تدوین سیاست کلی را در سه هدف خلاصه نموده‌اند:
1- انضباط کشور از لحاظ سیاست‌ها و هندسه کلی عمل و اجرا در کشور
2- جلوگیری از رفتارهای گسیخته، پراکنده و بی‌رویگی در رفتار
3- جلوگیری از گسست‌ها و ضربه‌هایی که بر اثر تغییر و تبدیل بی‌رویه سیاست‌های اجرایی به کشور وارد می‌شود.
در حقیقت، سیاست کلی سمت‌وسوی برنامه‌ها، منابع و امکانات و حتی سطح اهداف مورد انتظار را مشخص می‌سازد. ازاین‌رو سیاست کلی دارای دو بعد:
1- توصیفی و تبیینی
2- هنجاری و ارزشی است.
مفهوم سیاست کلی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، شناسایی‌شده و مورد پذیرش قرارگرفته است. بند (1) اصل (110) قانون اساسی از جمله وظایف و اختیارات رهبری را «تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» مقرر می‌دارد. اصل (11) قانون اساسی، افزون بر بیان مفهوم سیاست کلی به بیان یکی از مصداق‌های سیاست کلی نیز پرداخته است؛ «... دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است سیاست کلی خود را بر پایه ائتلاف و اتحاد ملل اسلامی قرار بدهد ...». بند (1) اصل (176) قانون اساسی نیز «تعیین سیاست‌های دفاعی- امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین‌شده از طرف رهبری» مقرر می‌دارد. در بعد عملی نیز تاکنون هفت مجموعه سیاست کلی برنامه پنج‌ساله و سی‌وهفت عنوان سیاست کلی موضوعی، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط رهبری تعیین‌شده است.
تعریف سیاست کلی
هرچند یک تعریف دقیق از سیاست‌های کلی کمک می‌کند تا از تعبیرهای متفاوت و بعضاً متناقض پرهیز شود، اما نگاهی اجمالی به نوشته‌ها در مورد سیاست کلی، عکس این موضوع را نشان می‌دهد. مطالعه مباحث مربوط به سیاست‌های کلی بیانگر حداقل سه دسته تعریف از سیاست کلی است: نخست، تعریف ماهوی؛ دوم، تعریف بر اساس ویژگی‌های سیاست کلی و سوم، تعریف شکلی.
نخست: تعریف ماهوی که البته بسیار سخت و دشوار است، مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاست کلی را این‌گونه تعریف نموده است: «سیاست کلی برای تحقق آرمان‌ها و اهداف پس از مجموعه آرمان‌ها قرار می‌گیرد و حاوی اصولی است که آرمان‌ها را به مفاهیم اجرایی نزدیک می‌کند؛ بنابراین سیاست‌های کلی باید نخست، در مقایسه با بیان‌های آرمانی، جنبه تفصیلی و تشریحی‌شان بیشتر باشد. دوم، بازتاب صحیح و عملی ارزش‌ها باشند. سوم، نه‌تنها دولت، بلکه عامه مردم و کلیه نیروهای فعال جامعه را در نظر داشته باشند. چهارم، درنتیجه نیروهای جامعه و آرمان‌های آن‌ها را که مورد قبول نظام‌اند، هماهنگ و منسجم نماید و مابین اجزای نظام ارتباط و تقارب کافی و پیوند برقرار سازد. پنجم، در مقام تعیین اولویت‌ها، راهنمای عملی و معیار بایدونبایدهای تعیین اولویت‌ها را عرضه نماید. ششم، اصول کلی تخصیص و توزیع منابع و امکانات کشور را با توجه به اولویت‌ها بیان کند. هفتم، اجرای آن‌ها، سیمای عمومی و کلی نظام را در زمینه‌های مختلف ترسیم نماید.» (احمدی، 1383؛ 139) البته تلاش‌هایی پس‌ازاین تاریخ برای تعریفی دقیق‌تری از سیاست کلی صورت گرفت اما هیچ‌کدام مورد تصویب قرار نگرفت.
دوم: تعریف سیاست کلی بر مبنای ویژگی‌ها: بر اساس تعریف مجمع تشخیص مصلحت نظام، این ویژگی‌ها عبارت‌اند از: پایداری، یعنی دوام سیاست‌ها. آینده‌نگری، یعنی سیاست‌ها معطوف به چالش‌های موجود نباشد. آینده‌نگری و پیش‌بینی‌های آینده هم در آن وجود داشته باشد. واقع‌بینی، فراگیر بودن سیاست‌ها. هریک از اجزای سیاست‌های کلی باید متوجه تحقق یکی از اهداف بخشی یا فرابخشی و تأمین آن‌ها باشد و در نهایت، بیانگر خصوصیات اصلی و اساسی نظام جمهوری اسلامی باشد. در مجموع این‌طور بیان می‌نماید که سیاست‌های کلی، مجموعه مقرراتی هستند که به لحاظ ترتیب، پایین‌تر از اصول قانون اساسی و بالاتر از قوانین و مقررات عادی، راهنمای حرکت قوای سه‌گانه و سایر نیروهای مؤثر در جامعه به سمت اهداف آرمانی و اصول قانون اساسی است. (احمدی، 1383؛ 143-141)
سوم: تعریف شکلی، همان‌گونه که قانون بر مبنای سیر تشریفات وضع قانون، توسط مجلس شورای اسلامی تعریف می‌شود، سیاست کلی نیز بر اساس سیر تشریفات وضع سیاست، یعنی تعیین عنوان، ایده اولیه و نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق بند یک اصل 110 قانون اساسی، تصویب، تأیید و توسط مقام معظم رهبری تعیین می‌شود. براساس این تعریف
1- سیاست کلی می‌تواند دربرگیرنده پیوستاری از بیان آرمان‌ها تا تعیین شاخص‌های اجرایی باشد.
2- از سوی دیگر سیاست‌ها و تدابیر رهبری که تشریفات وضع و تعیین را طی نکرده باشد، به معنای خاص، واجد اطلاق عنوان سیاست کلی نیست.
مقام معظم رهبری با بیان این‌که «مهم‌ترین وظیفه رهبری در قانون اساسی، تنظیم سیاست کلی است.» (خامنه‌ای، بیانات، 26/09/1382) به تعریف سیاست کلی می‌پردازند: «تعریف صحیح از سیاست کلی عبارت است از: چارچوبی روزآمد و جهت‌دهنده به قوانین و امور اجرایی به‌منظور دست‌یابی به اهداف» در پیوست حکم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام (مرداد 1396) نیز ویژگی‌هایی برای سیاست بیان داشتند، این ویژگی‌ها عبارت‌اند از: «رعایت وصف کلی‌بودن سیاست‌ها و شفافیت، صراحت و استحکام آن‌ها مورد تأکید است.» افزون بر این نیز بیان داشتند: «سیاست اگرچه کلی است، لکن قانون اساسی که نیست. اولاً باید کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد، ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد و قابل‌حمل بر معنی مختلف نباشد و ثالثاً به‌تناسب نیازهای کشور باشد.» (احمدی، 1383؛ 131)
تعریف‌های متعدد بیانگر آن است که نظرات و دیدگاه‌های متفاوت در این رابطه وجود دارد؛ اختلاف‌نظرها در برخی موارد آن‌قدر عمیق‌اند که تعریف مشترک از سیاست کلی را مشکل ساخته است. در این مقاله، با مبنا قرار دادن تعریف رهبر معظم انقلاب از سیاست کلی، سیاست به مجموعه‌ای از رویدادها اطلاق می‌شود که مستلزم بازنگری در روش اجرای معمول است تا بتوان هم از فرصت‌های بررسی‌شده سود برد و هم به واکنش‌های شناسایی‌شده عکس‌العمل نشان داد.
فرایند شکل‌گیری سیاست کلی
فرایند شکل‌گیری سیاست کلی، به‌صورت تدریجی سیر تکاملی پیوسته داشته است. سیر تکاملی فرایند شکل‌گیری سیاست کلی تابع سه عامل صورت‌گرفته است:
1- پیوست احکام اعضای مجمع تشخیص در هر دوره
2- بیانات رهبری با اعضای مجمع تشخیص در آغاز هر دوره
3- فعالیت‌ها و عملکرد مجمع تشخیص در هر دوره. بر این اساس چهار الگوی تهیه و تدوین سیاست کلی قابل‌شناسایی است.
8-1. الگوی نخست: تشخیص و تعیین اولویت توسط سران سه قوه و نخست‌وزیر
پس از جنگ تحمیلی و ضرورت بازسازی مناطق آسیب‌دیده کشور، اولین سیاست کلی، سیاست‌های کلی نظام اسلامی در دوران بازسازی کشور است. این سیاست در زمان حیات حضرت امام‌خمینیره، توسط ایشان در تاریخ 11 /07 /1367 ابلاغ شد. هرچند دست‌یابی به فرایند تهیه و تنظیم سیاست کلی ابلاغی توسط حضرت امام‌خمینی(ره) برای نویسنده امکان‌پذیر نبود، ولی بر اساس ابلاغ حضرت امام‌خمینیره سیاست‌های بازسازی و تشخیص و تعیین اولویت در امر بازسازی مراکز آسیب‌دیده کشور به عهده سران سه قوه و نخست‌وزیر است. وزیر یا مسئول مربوط نیز در تصمیم‌گیری نهایی سران سه قوه و نخست‌وزیر صاحب‌رأی می‌باشند. با توجه به در نظر گرفتن حجم عظیم کار و ضرورت تسریع در خط مشی بازسازی و سازندگی، بر اساس ابلاغیه حضرت امام‌خمینی(ره) نظرات کارشناسان و صاحب‌نظران خصوصاً هیئت دولت و وزرا و کمیسیون‌های مربوطه مجلس شورای اسلامی، مسئولین هر امری و مراکز دانشگاهی نیز در این مسئله بزرگ سهیم بودند.
8-2. الگوی دوم: فرایند شکل‌گیری سیاست کلی توسط هیئت دولت
متعاقب اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و ضرورت بازنگری در قانون اساسی، امام‌خمینی(ره) طی حکمی در اردیبهشت سال 1368 به رئیس‌جمهور وقت، ضمن فرمان تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی، یکی از موضوعات مورد بحث در بازنگری «مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری، به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد» مقرر داشتند. در بازنگری قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام که به‌موجب بند (1) اصل (110) قانون اساسی، تعیین آن بر عهده مقام معظم رهبری است، به‌عنوان یک هنجار حقوقی لازم‌الاجرا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران شناخته شد. در این مرحله، فرایند شکل‌گیری سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله، این‌گونه توسط رهبر معظم انقلاب ترسیم‌شده است: «فرایند سیاست‌های کلی، فرایند بسیار قوی و مستحکمی است. سیاست‌ها اول در کمیسیون‌های دولت تنظیم می‌شود و بعد به دولت می‌آید. دولت آن‌ها را بررسی و تصویب می‌کند و به رهبری پیشنهاد می‌کند. رهبری هم آن را به مجمع تشخیص مصلحت می‌دهد. این سیاست‌ها در کمیسیون‌های مجمع تشخیص با حضور کارشناسان متعدد از بخش‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، دانشگاهی، علمی که از خود مجمع و بیرون آن هستند، بررسی و تکمیل می‌شود، بعداً مجدداً به رهبری می‌دهند، رهبری هم آن سیاست‌ها را با مبانی و اصول و ارزش‌های نظام جمهوری اسلامی تطبیق می‌دهد، تصویب می‌کند و آن سیاست‌ها به دولت برمی‌گردد و به مجلس ابلاغ می‌شود.» (خامنه‌ای، بیانات، 26 /09 /1382) بر اساس این فرایند دو مجموعه سیاست کلی نیز تدوین، تصویب و ابلاغ گردید: 1- سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه در تاریخ 18 /08 /1372 و 2- سیاست‌های کلی برنامه سوم توسعه مورخ 01 /03 /1378
8-3. الگوی سوم: مجمع تشخیص مصلحت نظام و الگوی تشریفات وضع قانون برای سیاست
مجمع تشخیص مصلحت نظام که در آغاز با ابتکار امام‌خمینیره پدید آمد با بازنگری در قانون اساسی در متن این قانون قرار گرفت. بر اساس حکم مقام معظم رهبری در مورخ 27 /12 /1375 مجمع تشخیص مصلحت نظام با ترکیب جدید و کارویژه‌های نو از جمله مشورت به رهبری در مورد سیاست‌های کلی شکل گرفت. مقام معظم رهبری در این حکم، مقرر داشتند: «مجمع محترم موظف است در اولین جلسات خود آیین‌نامه جامعی که مشتمل بر چگونگی تشکیل جلسات و طرح و تصویب موضوعات و دیگر جزئیات باشد، تدوین و برای تأیید این‌جانب ارائه نماید. این نهاد برجسته برای این‌که بتواند وظایف مهم خود به‌خصوص در زمینه سیاست‌گذاری کلان کشور را به انجام رساند لازم است که از آخرین فرآورده‌های کارشناسی دستگاه‌های مسئول دولتی بهره‌مند گردد و درعین‌حال از ایجاد دستگاه‌های موازی و کارشناسی پرهیز کند.»
در این مرحله، با عنایت به ذیل اصل (112) قانون اساسی که اعضای ثابت و متغیر این مجمع را رهبری تعیین می‌کند. اشخاص ثابت و متغیر مجمع را تعیین نمودند. در دیدار با اعضای مجمع تشخیص بیان داشتند «من یکایک برادران را با توجه به مسئولیت و خبرویت و سابقه کار و جهات ذهنی و فکری‌شان در نظر گرفتم ملاحظه کردم، تدقیق کردم و به‌عنوان عضو این جلسه انتخاب نمودم.» (19 /01 /1376)
افزون بر موارد مصرح در حکم اعضای مجمع تشخیص مصلحت، رهبر معظم انقلاب در دیدار با اعضای جدید مجمع در تاریخ 19 /01 /1376 پنج نکته کلیدی که در فرایند تهیه و تنظیم سیاست‌ها نقش اساسی داشتند را مورد تأکید قرار دادند:
1- ضرورت سیاست‌گذاری، سیاست‌گذاری در زمان حیات امام‌خمینی (ره) بوده و در دوره رهبری مقام معظم رهبری به‌صورت رسمی درآمده است.
2- فایده سیاست کلی در انسجام دستگاه‌ها و کاهش ناهماهنگی‌هاست.
3- پیگیری سیاست‌ها، ... یک‌چیز همیشه من را نگران می‌کرده و آن، مسئله عمل‌نشدن یا حتی درک‌نشدن محتوا و مقتضای سیاستی است که اعلام‌شده است. ... به نظر ما می‌رسد که این مجمع می‌تواند یکی از کارهایش همین باشد البته این مجمع به‌هیچ‌وجه اجرایی نیست... بنابراین یکی از کارهایی هم که ما توقع داریم این جمع برایش برنامه‌ریزی کند مسئله دنبال‌گیری از سیاست‌هاست.
4- بازنگری در سیاست‌ها، ممکن است گاهی لازم باشد ما سیاستی را که الآن رایج است درباره‌اش بازنگری کنیم. ... یک‌بار سیاست‌های عمده موجود کشور را در زمینه‌های مختلف مرور کنید، ببینید واقعاً ما داریم درست حرکت می‌کنیم یا نه. کاری است که کوچک نیست؛ خیلی عظیم است فوتی هم نیست که فوت بشود؛ اما حتماً لازم و اساسی است. 5- شأن مجمع مشورت است.
اصلاح آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام
در اجرای ذیل اصل (112) که مقرر می‌دارد «مقررات مربوط به مجمع، توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تائید مقام رهبری خواهد رسید» و در اجرای دستور مقام معظم رهبری که «مجمع محترم موظف است در اولین جلسات خود آیین‌نامه جامعی که مشتمل بر چگونگی تشکیل جلسات و طرح و تصویب موضوعات و دیگر جزئیات باشد، تدوین و برای تأیید این‌جانب ارائه نماید»، آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، در تاریخ 05 /09 /1376 به تصویب رهبری رسید. در این آیین‌نامه، مجمع برای انجام وظایف خود دارای سه رکن است: شورای مجمع، کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های خاص (ماده 2، آیین‌نامه داخلی)، در این آیین‌نامه، کمیسیون‌های پنج‌گانه تخصصی عبارت‌اند از:
1- کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی
2- کمیسیون سیاسی، امنیتی و دفاعی
3- کمیسیون زیربنایی و تولیدی
4- کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری
5- کمیسیون حقوقی و قضایی (ماده 4). دبیرخانه مجمع نیز برای آماده‌سازی موارد قابل‌طرح در جلسات کمیسیون‌ها و شورای مجمع، بر اساس ماده (31) آیین‌نامه، وظایف زیر را به عهده دارد:
1- تنظیم کار کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های خاص
2- برقراری ارتباط با دستگاه‌های مسئول دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و استفاده کامل از فراورده‌های کارشناسی آن‌ها
3- ارتباط مستمر با شوراهای مشورتی و نظارت بر کارهای اداری و کارشناسی کمیسیون‌ها
4- ایجاد گنجینه اطلاعات کارآمد از مطالبات و تحقیقات و گزارش‌های مهم کارشناسی مربوط به مسائل ایران و جهان، دبیرخانه می‌تواند کمیسیون‌ها و کمیته‌هایی را برای شرکت کارشناسان تشکیل دهد تا گزارش دستگاه‌های مسئول دولتی را ارزیابی کند و آن‌ها را برای طرح در کمیسیون‌های مجمع آماده سازند. (ماده 33) این دوره مجمع تشخیص که چهارمین دوره فعالیت این نهاد است دارای دو الگوی تهیه و تدوین سیاست کلی است.
الگوی تشریفات وضع قانون برای تدوین سیاست
با توجه به تجربه ریاست مجمع تشخیص (آیت‌الله هاشمی رفسنجانی) در دوران ریاست مجلس شورای اسلامی و آشنایی با الگوی بررسی لوایح و طرح‌های قانونی در مجلس شورای اسلامی، مطالعه، مواد آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام نشان می‌دهد که فرایند تهیه و تصویب سیاست کلی، در آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت، از سیر تشریفات وضع قانون در مجلس شورای اسلامی، الگو گرفته است. همان‌گونه که لوایح و طرح‌های قانونی پس از اعلام وصول، در کمیسیون‌های تخصصی مجلس بحث و بررسی می‌شود و سپس در صحن مجلس تصویب و ابلاغ می‌گردد، سیاست کلی نیز پس از مشخص شدن عنوان، بررسی و تدوین سیاست در کمیسیون‌های تخصصی مجمع انجام و سپس در شورای مجمع تصویب و طی نامه رسمی با امضای رئیس مجمع برای مقام رهبری ارسال می‌گردد. با این تفاوت که فوریت و اولویت لایحه و یا طرح قانونی با تصویب کمیسیون‌ها و صحن مجلس صورت می‌گیرد، اما در مجمع تشخیص اولویت عنوان توسط کمیسیون تخصصی و به ترتیب تاریخ وصول در شورای مجمع مورد بررسی قرار می‌گیرد. این الگو افزون بر دوره چهارم در دو دوره دیگر مجمع، یعنی دوره‌های پنجم، ششم نیز مبنای فرایند تهیه و تصویب سیاست‌های کلی است. فرایند شکل‌گیری سیاست بر مبنای الگوی تشریفات وضع قانون در سه دوره (چهارم 1375-1380، دوره پنجم 1380-1385، دوره ششم 1385-1390) مبنای فرایند تهیه و تصویب سیاست‌های کلی بوده است.
- شناسایی عنوان
با توجه به تجربه‌های اجرایی پس از پیروزی انقلاب به‌ویژه دست‌اندرکاران قوه مجریه که اینک مدیریت مجمع تشخیص مصلحت را برعهده‌گرفته بودند، فهرستی از مسائل اصلی و فرعی (بیش از یکصد و پنجاه عنوان) برای تدوین سیاست کلی مورد شناسایی قرار گرفت که در حقیقت بیانگر چگونگی تلقی مجریان از سیاست کلی نیز بوده است. یکصدوپنجاه عنوان یا مشکل، در پنج دسته طبقه‌بندی شدند. این پنج دسته عبارت‌اند از:
الف- امور علمی، فرهنگی و اجتماعی
ب- امور سیاسی (داخلی و بین‌المللی) دفاعی و امنیتی
ج- امور اقتصادی (کلان)، بازرگانی و اداری
د- امور زیربنایی و تولیدی، هـ امور حقوقی و قضایی.
مقام معظم رهبری در پاسخ به نامه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام (تعریف سیاست، فهرست و دسته‌بندی عناوین سیاست کلی) در مورخ 15/01/1377 توصیه کردند که «هیئتی مأمور جستجو از عناوینی شود که احتمالاً تاکنون موردتوجه قرار نگرفته‌اند».
اولویت عنوان
مقام معظم رهبری در پاسخ به نامه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام (تعریف سیاست، فهرست و دسته‌بندی عناوین سیاست کلی) در مورخ 15 /01 /1377 توصیه کردند که باید به اولویت‌هایی در اقدام به این کار زمان‌گیر، توجه شود. شایسته است که تعیین عناوین دارای اولویت نیز توسط خود مجمع انجام شود. ایشان به برخی از ملاک‌های اولویت و تقدم مانند «موردنیاز بودن برای تدوین برنامه سوم، مربوط‌بودن به بخش‌های اقتصادی و فرهنگی، مورد تأکید و تکرار واقع‌شدن در اظهارات رهبری به دولت کنونی و دولت قبلی» را به‌عنوان برخی از ملاک‌های اولویت و تقدم معرفی کردند.
پس از شناسایی فهرست مسائل (حدود یکصدوپنجاه عنوان) و تائید اجمالی رهبری در مورد این فهرست، بر اساس تعریف موسع از بند (1) اصل (110) توسط رئیس و برخی از اعضای مجمع که ارائه مشورت حق ذاتی مجمع تشخیص مصلحت نظام است. تشخیص اولویت و فوریت عنوان، برای تدوین سیاست کلی توسط کمیسیون‌های تخصصی مجمع صورت می‌گرفت. پس از تعیین اولویت و فوریت عنوان در کمیسیون اصلی تخصصی مجمع تشخیص مصلحت، فرایند تنظیم سیاست در اختیار کمیسیون تخصصی دبیرخانه مجمع قرار می‌گرفت. کمیسیون‌های تخصصی دبیرخانه، با مشارکت نهادهای مرتبط با موضوع (نظر رسمی نهاد و نظر کارشناسان نهادی) و دعوت از نخبگان به‌طور عمده نخبگان علمی مستقر در تهران و با بحث و مناظره، سیاست‌های اولیه را تنظیم و سپس با بحث کارشناسی در کمیسیون‌های تخصصی اصلی مجمع تشخیص و حضور نمایندگان نهادهای مرتبط با مسئله جمع‌بندی و در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار می‌گرفت؛ نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام طی نامه‌ای رسمی برای رهبری انقلاب ارسال می‌گردید. مقام معظم رهبری در نامه مورخ 15 /01 /1377 «تعیین هیئتی که مصوبات بخش‌های گوناگون را تلفیق و از بروز تعارض و ناهماهنگی میان آن‌ها جلوگیری کند» را از مجمع مطالعه کردند. با وجود شکل‌گیری کمیسیون تلفیق در دبیرخانه مجمع برای پاسخ به مطالبه رهبری، ولی در عمل این کمیسیون کارایی لازم را نداشت.
فرایند تهیه و تصویب سیاست (نکات تکاملی)
رهبر انقلاب در بیانات خود در دیدار با اعضای مجمع تشخیص مصلحت در تاریخ 17 /01/ 1381 چند نکته مهم در مورد سیاست کلی را مورد تأکید قرار دادند که در فرایند تدوین و شکل‌گیری سیاست‌های کلی نقش مؤثر داشتند:
1- بن‌بست‌شکنی و ثبات سیاست‌ها، آنچه این مجمع و اصل مربوط به آن در قانون اساسی تضمین می‌کند عبارت از پویایی و بن‌بست شکنی و گره‌گشایی از یک‌سو و ثبات سیاست‌های نظام از سوی دیگر است؛ هر دو نیازهای اساسی این کشور و این نظام است.
2- مسئله انضباط کشور از لحاظ سیاست‌هاست هندسه کلی عمل و اجرا در کشور بسته به سیاست‌هاست. اگر سیاست‌های کلی یک نظام درجایی تبیین و تثبیت و توزیع نشود نظام دچار بی‌رویگی در رفتار خواهد شد. ممکن است یک قانون با قوانین دیگر یک دستگاه با دستگاه‌های دیگر و دستگاه‌های مستقلی مثل قوای سه‌گانه درجاهایی با تصمیم‌گیری‌هایی که در آن استقلال قانونی دارند باهم تعارض پیدا کنند. وقتی سیاست‌ها مشخص شد، به معنای آن است که هندسه کلی حرکت نظام و مسیر کلی معین‌شده و این چیز بسیار مهمی است.
3- ثبات سیاست‌ها هم تضمین خواهد شد. ما در مواردی در طول سال‌های بعد از انقلاب شاهد بودیم ضربه‌ای که بر اثر تغییر و تبدیل بی‌رویه سیاست‌های اجرایی وارد آمده ضربه سنگینی بوده و گاهی تا مدت‌ها جبران‌ناپذیر بوده است. اگر سیاست‌های کلی معین شود و سیاست‌های اجرایی و برنامه‌ها جهت‌گیری خود را در این سیاست‌های کلی تنظیم کند هرگز چنین اتفاقی نمی‌افتد، بنابراین، این دو بعد در مجمع تشخیص مصلحت وجود دارد که عبارت است از بن‌بست‌شکنی و گره‌گشایی و پویایی ازیک‌طرف و تعیین و تثبیت سیاست‌ها و انضباط کلی نظام از سوی دیگر.
4- ویژگی سیاست:
الف- سیاست‌ها گرچه سیاست‌های کلی، است، لیکن قانون اساسی که نیست؛ اولاً باید کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد؛ ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد، قابل‌حمل بر معانی مختلف نباشد؛ ثالثاً باید به‌تناسب نیازهای کشور باشد.
ب- اولویت سیاست، مدخل‌های صد و چندگانه‌ای که ذکر شد همه این‌ها از لحاظ نیاز کشور در ردیف واحدی نیستند. بعضی از چیزها مهم است و سیاست‌گذاری در آن فوری است.
ج- توجه به زمان، از جمله چیزهایی که در باب سیاست‌ها وجود دارد توجه به زمان مفید این سیاست‌هاست، سیاست‌ها، همیشگی و ابدی نیست؛ ممکن است اقتضائات عوض شود در عین، ثبات باید این آمادگی در مجمع وجود داشته باشد که با یک اقتضای جهانی و با یک اقتضاء در داخل کشور گاهی سیاستی تغییر و انعطاف پیدا کند؛ ... در عین انعطاف‌پذیری ثبات سیاست‌ها حفظ شود هم سیاست‌ها روشن و شفاف باشد.
د- محدود نمودن عناوین، الآن در طول این پنج سال مجمع به‌طور واضح مسؤولیت سیاست‌گذاری و بحث در سیاست‌ها را پذیرفته است ... شاید لازم نباشد ما این‌همه عناوین سیاست‌ها را متعدد و زیاد کنیم؛ بنابراین باید بگردیم و تعدادی از سیاست‌هایی را که واقعاً لازم و واجب است، طبق همان اولویت‌هایی که عرض شد در طول مدت کوتاهی مشخص کنیم تا به تصویب و تأیید رهبری برسد و اعلام شود.
سیاست‌های کلی تعیین‌شده بر اساس الگوی تشریفات وضع قانون
سه دسته سیاست کلی بر اساس این الگو تهیه و تعیین‌شده‌اند. این سیاست‌ها عبارت‌اند از:
سیاست‌های کلی موضوعی
|
حوزه
|
مسئله و سیاست
|
|
اجتماعی
|
مبارزه با مواد مخدر (مهر 1385)، سلامت (فروردین 1393، اگرچه تاریخ ابلاغ این سیاست پس از تکمیل فرایند است ولی مطابق فرایند قبل تهیه‌شده بود)، اشتغال (تیر 1390)، پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه (مهر 1384)، مسکن (بهمن 1389)، شهرسازی (بهمن 1389)، پدافند غیرعامل (بهمن 1389)، اصلاح الگوی مصرف (تیر 1389)، شبکه اطلاع‌رسانی رایانه‌ای (بهمن 1379) و فرهنگ ایثار و جهاد و سازماندهی ایثارگران (بهمن 1389)
|
|
اقتصادی
|
امنیت اقتصادی (بهمن 1379)، اصل 44 قانون اساسی (خرداد 1384)، بند ج آن (تیر 1385) و الحاقیه (آذر 1387)، تشویق سرمایه‌گذاری (بهمن 1389)، کشاورزی (آذر 1391)، صنعت (آذر 1391)، معدن (بهمن 1379)، حمل‌ونقل (بهمن 1379)، منابع آب (بهمن 1379) و منابع طبیعی (بهمن 1379)
|
|
علم و تعلیم و تربیت
|
تحول در نظام آموزش‌وپرورش کشور (اردیبهشت 1392)، علم‌وفناوری (نظام آموزش عالی، تحقیقات و فناوری) (شهریور 1393) هر دو سیاست مطابق فرایند موجود تنظیم‌شده‌اند.
|
|
سیاسی و اداری
|
نظام اداری (فروردین 1381)
|
|
حقوقی و قضایی
|
سیاست‌های کلی قضایی (مهر 1381)
|
|
دفاعی و امنیتی
|
امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات و ارتباطات (بهمن 1389) و خودکفایی دفاعی و امنیتی (آذر 1391)
|
سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله، دو بسته سیاست کلی برنامه چهارم توسعه (آذر 1382) و برنامه پنجم توسعه (دی‌ماه 1387)
چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 (ابلاغی 14 /08 /1382)
آسیب‌شناسی الگوی تشریفات وضع قانون برای تهیه و تعیین سیاست‌های کلی
الگوی مجلس شورای اسلامی در تصویب قانون برای تدوین سیاست کلی، از چهار جنبه دارای کاستی بود:
1- از وحدت روش برخوردار نبود. با توجه به ماهیت سیاست کلی، برخی کمیسیون‌ها با رویکرد ضمیمه پایه به تدوین سیاست می‌پرداختند و برخی دایره بررسی تدوین سیاست را گسترده‌تر مورد بحث و بررسی قرار می‌دادند.
2- تدوین سیاست کلی در کمیسیون‌ها از وحدت نظر نیز برخوردار نبود. از یک‌سو با توجه به تفاوت در کمیسیون‌های تخصصی از حیث صلاحیت تخصصی و ترکیب افراد با نگاه‌ها و رویکردهای متفاوت، رویکردها و رهیافت‌های متفاوت و بعضاً متضاد مشاهده می‌شد.
3- یکپارچگی در فرایند شکل‌گیری و تهیه و تعیین سیاست کلی وجود نداشت.
4- تعیین اولویت برای عناوین در کمیسیون‌های تخصصی مجمع تعیین می‌شد و اولویت برای عناوین فاقد معیارهای دقیقی بود.
با توجه به‌فوریت و اولویت عناوین برای سیاست‌گذاری، در برخی موارد که تعداد آن‌ها کم نیست و ابلاغ آن‌ها نیز متوقف شد، این پرسش از سوی رهبری مطرح می‌شد که این سیاست‌ها چه مشکلی از کشور و مردم را می‌خواهد حل کند؟ یا بر اساس کدام معیار در اولویت سیاست‌گذاری کشور قرارگرفته است؟
دستور بازنگری در چگونگی و فرایند بررسی سیاست‌های کلی
در سال (1385) رهبر معظم انقلاب در پیوست حکم انتصاب اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام، «بازنگری مجمع تشخیص مصلحت در خصوص چگونگی فرایند بررسی، تهیه و تصویب سیاست‌های کلی نظام با بهره‌برداری از تجربه دو دوره اخیر مجمع» را مطالبه کردند. این بازنگری «اعم از:
1- بازنگری در تعریف و شاخص‌های سیاست‌های کلی و دقیق‌سازی آن‌ها
2- بازنگری در عناوین سیاست‌ها و روزآمد‌کردن آن‌ها
3- مشخص‌نمودن فرایند تهیه و تنظیم سیاست‌های کلی از آغاز تا پایان و تهیه پیشنهادهای اولیه و نقش و وظیفه دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط و ارکان مجمع در آن تا ارزیابی کارآمدی آن در نظام اجرایی کشور
4- تنظیم مجدد اولویت‌ها و زمان‌بندی سیاست‌ها
5- تدوین الزامات تحقق و عملیاتی‌شدن سیاست‌های کلی
6- تهیه مستندات و گزارش‌های تحقیقی و توجیهی سیاست‌ها به‌عنوان عقبه استدلالی آن‌ها» است.
همچنین در پیوست حکم (1385) فرمان به «ظرفیت‌سازی در ساختار و تشکیلات قانونی مجمع برای بهره‌برداری بهینه از توانمندی‌ها و استعدادهای موجود در محیط‌های علمی و اجرایی نخبگان کشور و تقویت بعد کارشناسی پژوهشی دبیرخانه مجمع» دادند.
افزون بر مطالبات مصرح در حکم و پیوست حکم اعضای مجمع، مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای مجمع تشخیص دوره ششم در تاریخ 28 /12 /1385، با بیان این‌که «مهم‌ترین کار مجمع، فراهم کردن سیاست‌هاست، در این کار شأن مشورت دادن به رهبری است.» بر موارد زیر تأکید کردند:
1- اولویت‌ها را در سیاست‌ها موردتوجه قرار بدهیم، موردبازنگری قرار بدهیم و این‌ها را به‌روز کنیم شاید مثلاً ده سال پیش ... برخی از سیاست‌ها مقدم بود اولویت داشت امروز هیچ تقدمی ندارد چه آن سیاست‌ها ابلاغ‌شده باشد؛ عمل شده باشد، اجراشده باشد چه نشده باشد.
2- دایره سیاست‌ها را از آن گستردگی فراوانی که شامل همه امور می‌شود محدود کردن به تعدادی از سیاست‌هایی که امروز برای این مثلاً پنج سال آینده، ده سال آینده که عمر طبیعی سیاست‌ها ... مجموعاً ده‌تا یا پانزده‌تا سیاست باشد.
3- ارتباط با نخبگان، آنچه شما احتیاج دارید این است که نخبگان جامعه دانشگاهیان حوزویان برجستگان صاحب‌نظران صاحب‌فکران در مسائل گوناگون در جریان مصوبات شما ... قرار بگیرند این رابطه شما را با نخبگان تقویت می‌کند. ... وقتی شما در دانشگاه‌ها حضور پیدا کردید مباحث مطروحه در مجمع را آنچه را که مورد اهتمام مجمع هست مباحثی که در مجمع گذشته است نسبت به برخی از موضوعات برای آن‌ها تبیین کردید این شوق‌انگیز است برای فلان استاد فلان ملای حوزه‌ای فلان صاحب‌نظر در مسائل گوناگون که بیاید خودش را حتی عرضه کند نظر خودش را مشورت خودش را بیان کند ... برای نخبگان مسائل گوناگونی که مطرح می‌شود برای این‌ها خیلی مهم است.
5- تهیه مستندات سیاست‌ها، یک نکته دیگر هم مسئله مستندات است که من در این ابلاغی هم که نسبت به دوره جدید صادر کردیم ... مستندات را تبیین کنید. بالاخره شما در امر سیاست‌های فرض کنید راه و ترابری یا آب و برق یا اقتصاد یا مسائل خارجی و داخلی به یک نتیجه رسیدید خوب مستنداتش چیست؟ این‌ها را به‌طور خلاصه تدوین کنید.
بازنگری در الگوی تشریفات وضع قانون
مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام در دوره هفتم در تاریخ 20 /01 /1391 بیان داشتند: «همان‌طور که عرض کردم ما یک شیوه جدیدی هم برای این سیاست‌گذاری در نظر گرفتیم که اگر بخواهم خلاصه‌ای از آن را عرض بکنم چند عنوان به‌عنوان سیاست‌هایی که داری اولویت هستند مطرح‌شده 10 عنوان که این‌ها را با مشورت با دبیرخانه این سیاست‌ها اتخاذشده این‌جور به نظر رسید که این سیاست‌ها می‌آید اینجا درباره او بررسیهای ابتدایی انجام می‌گیرد یک نظر کلی که نشان‌دهنده جهت‌گیری کلی نظام در این زمینه است از طرف رهبری اعلام می‌شود بعد می‌آید در دبیرخانه کارهای تخصصی و کارشناسی‌های لازم انجام می‌گیرد و برمی‌گردد به اینجا و آن‌وقت مجمع نظر مشورتی خودش را اعلام می‌کند یعنی در واقع مجمع به معنای حقیقی کلمه مشورت می‌دهد این به نظر من چیز مهمی است که مجمع را به آن وظایف اصلی خودش نزدیک می‌کند.»
بر این اساس الگوی شکل‌گیری و تهیه و تصویب سیاست کلی با بازنگری در الگوی موجود دارای ویژگی‌های زیر است:
1- در تهیه فهرست مسائل یا عناوین افزون بر مجمع تشخیص مصلحت، هر یک از قوای سه‌گانه و حتی سایر دستگاه‌های دولتی و غیردولتی مشارکت دارند.
2- تعیین اولویت عناوین تابع سه عامل است: معیارهای دقیق‌تر، محدود شدن عناوین دارای اولویت‌ها و تائید اولویت توسط رهبری
3- مشخص نمودن رویکرد و یا ایده اولیه برای هر یک از عناوین دارای اولویت.
4- تهیه پیش‌نویس اولیه سیاست کلی توسط دبیرخانه مجمع؛ 5- ارسال پیش‌نویس سیاست کلی توسط رهبر انقلاب، برای اخذ نظر مشورتی اعضای مجمع تشخیص
6- بررسی پیش‌نویس در کمیسیون‌های تخصصی مجمع تشخیص با حضور نهادها و دستگاه‌های اجرایی و نخبگان کشور
7- نظر مشورتی اعضای مجمع تشخیص. فرایند تهیه و تصویب سیاست کلی بر اساس الگوی بازنگری شده با آغاز دوره هفتم فعالیت مجمع (1390- 1395) و دورهای بعدی مبنای عمل برای تدوین سیاست کلی قرار گرفت.
الگوی چهارم: اصلاح تشریفات وضع قانون و تعیین چرخه تدوین سیاست
چرخه تدوین سیاست‌های کلی دربرگیرنده 6 مرحله است:
1- شناسایی و اولویت عنوان
2- تهیه پیش‌نویس
3- تعیین و ابلاغ سیاست کلی
4- الزامات تحقق سیاست کلی
5- اجرای سیاست کلی
6- ارزیابی سیاست کلی
مرحله نخست: شناسایی و اولویت عنوان
بازنگری در عناوین و روزآمد کردن آن‌ها دربرگیرنده دو نکته اساسی بود:
نخست: مجمع تشخیص مصلحت نظام دیگر مرجع انحصاری شناسایی مسئله یا مشکل (عنوان) نبود، بلکه قوای سه‌گانه و سلسله‌مراتب آن‌ها، مراکز علمی و پژوهشی، حتی بخش خصوصی و همین‌طور مجمع تشخیص مصلحت نظام و دبیرخانه آن می‌توانستند فهرستی از مسائل یا عناوین را تهیه و ارائه نمایند. لذا مجموعه مسائل ارائه‌شده از سوی آشکارسازهای مسئله، اعم از مسائل یک‌صدو‌پنجاه‌گانه مورد اشاره و سایر مسئله‌ها با این معیارها و خاستگاه‌ها و محرک‌های آن‌ها با توجه به زمینه‌ها و بسترهای ساختاری، اجتماعی و اقتصادی اعم از داخلی و خارجی مورد بازنگری و اولویت‌بندی مجدد قرار گرفت. از سوی دیگر، تعداد عناوین محدود و فرایند تنظیم سیاست و ارائه راه‌حل از حیث زمان‌بندی در حد امکان محدود و به یک دوره مجمع تشخیص (پنج سال) گردید. بر این اساس مجمع به‌طور موردی یا هرچندگاه یک‌بار فهرستی از موارد مربوط به سیاست‌های کلی نظام را که قابل‌بحث در مجمع، تشخیص می‌دهد را تنظیم می‌کند و پس از تائید مقام معظم رهبری برای بررسی، در دستور مجمع قرار می‌دهد. (آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام، تبصره ماده 25) دوم: تفسیر موسع بند (1) اصل (110) که بیش از دوازده سال بر اساس آن تدوین سیاست شکل می‌گرفت، اصلاح شد. بدین گونه که شناسایی مسئله، تعیین اولویت مسئله و تدوین سیاست وظیفه ذاتی و انحصاری مجمع تشخیص مصلحت نظام نیست. مشورت بنا به درخواست رهبری است و نه یک وظیفه ذاتی برای مجمع تشخیص مصلحت نظام.
دوم: تعیین اولویت عناوین. تعیین و تشخیص اولویت مسئله برای تنظیم سیاست کلی می‌بایست با معیارها و شاخص‌های تعریف‌شده انجام شود. از جمله این معیارها عبارت است از: اهمیت مسئله در نگاه مردم و مشکل‌گشایی از زندگی مردم. اهمیت مسئله در قانون اساسی، اهمیت مسئله در مطالبات و دغدغه‌های رهبری و ضرورت و فوریت مسئله در پاسخ حداکثری به نیازهای مردم و چالش‌های موجود و فراهم‌کننده فرصت‌های بیشتر برای تحقق اهداف گسترده‌تر، اولویت مسئله می‌بایست بر اساس معیارها و شاخص‌های مشخصی صورت گیرد این اولویت لازم است به تائید رهبری برسد. پس از تشخیص اولویت مسئله برای تنظیم سیاست، نکته مهم دیگری نیز مطرح بود. در فرایند سیاست‌گذاری علاوه بر گروه‌های مختلف، تفکرهای راهبردی متفاوت نیز در تهیه و تصویب سیاست مشارکت داشته و دارند. گروه‌ها و کمیسیون‌های تخصصی مختلف با رویکردهای متفاوت و بعضاً متعارض به تدوین سیاست می‌پرداختند. لذا نوعی ناهمگونی و در بدترین حالت تعارض بین رویکردهای تنظیم و تدوین سیاست‌ها مشاهده می‌شد. مرجعی نیز برای هماهنگی و تلفیق رویکردها وجود نداشت. بر این پایه، ضرورت داشت که رویکرد یا ایده اولیه برای هر مسئله یا مشکل مشخص شود و سازوکار و مرجعی مشخص برای هماهنگی بین رویکردهای مختلف در تنظیم سیاست‌ها به مراحل تدوین سیاست افزوده شود. موضوعی علی‌رغم تأکید مقام معظم رهبری در مرقومه خود خطاب به مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1377 مورد غفلت قرارگرفته بود.
مرحله دوم: تهیه پیش‌نویس
دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، مسئولیت و مأموریت تهیه و تنظیم سیاست را به عهده دارد. مطابق آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت، دبیرخانه برای این مهم گام‌های زیر را بر‌می‌دارد:
1- برقراری ارتباط با دستگاه‌های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و نهادهای مردمی، مراکز علمی، پژوهشی و نخبگان و صاحب‌نظران و استفاده از فراورده‌های علمی کارشناسی آن‌ها
2- فراهم‌آوردن اطلاعات و گنجینه کامل از مطالعات و تحقیقات و گزارش‌های کارشناسی مرتبط (ماده 39)
3- تشکیل کمیسیون‌ها، کمیته‌ها و کارگروه‌هایی با شرکت کارشناسان و نمایندگان دستگاه‌ها، برای بررسی کارشناسی لازم در خصوص گزارش‌های واصله و موارد ارجاعی برای طرح در کمیسیون‌های مجمع (ماده 40)
ازاین‌رو تجربه تنظیم و تدوین سیاست‌ها در یک فرایند تدریجی و تکاملی با رفع آسیب‌ها تا حد امکان؛ دو پایه نهادی و نخبگانی تنظیم سیاست را توسعه داد، تلاش برای مشارکت ذی‌نفعان به این مدل افزوده شد و معیارهای شناسایی عنوان و فرایند تنظیم و تدوین سیاست دقیق‌تر گشته و اجتماعی‌کردن مسائل و سیاست‌ها، برای مشارکت مردم و گروه‌های مختلف و همین‌طور برای آسان‌سازی اجرای سیاست‌ها تا حد زیادی فراهم گشت.
مرحله سوم: تعیین و ابلاغ سیاست کلی
پیش‌نویس تنظیم‌شده برای سیاست کلی که توسط دبیرخانه مجمع تهیه‌شده، از سوی رهبری برای اخذ نظر مشورتی به مجمع تشخیص مصلحت ارسال می‌گردد. فرایند اتخاذ تصمیم یا تصویب سیاست با ارسال پیش‌نویس سیاست‌ها، آغاز می‌شود. در این مرحله فرایند بررسی به شرح زیر است:
نخست: کلیه موضوعات ارجاعی به مجمع قبل از بررسی در شورای مجمع، به دستور رئیس و از طریق دبیر به کمیسیون‌های مربوطه ارجاع و نسخه‌ای از آن در اختیار اعضای مجمع قرار می‌گیرد (آیین‌نامه داخلی، ماده 12) درصورتی‌که به تشخیص رئیس مجمع، موضوع به دو یا چند کمیسیون ارتباط داشته باشد، به کمیسیون مشترک، مرکب از 3 تا 5 نفر از اعضای هر کمیسیون (کمیسیون تخصصی) به انتخاب اعضای کمیسیون تخصصی ارجاع داده می‌شود (ماده 10)، کمیسیون‌های تخصصی می‌توانند در چارچوب وظایف خود از طریق دبیرخانه از کارشناسان بخش دولتی و غیردولتی استفاده کنند (ماده 20). گزارش کمیسیون‌ها برای بررسی در شورای مجمع می‌بایست حاوی شرح موضوع ارجاعی به کمیسیون و نتایج بررسیهای کارشناسی، مستندات قانونی و اظهارنظر نهایی کمیسیون باشد (ماده 21).
دوم: هنگام طرح مسائل مربوط به سیاست‌های کلی نظام (در شورای مجمع) و مواردی که برای مشورت از طرف مقام معظم رهبری ارجاع می‌شود، پس از طرح و توضیح مسئله و اظهارنظر دو موافق و دو مخالف در کلیات، رأی‌گیری به عمل خواهد آمد. چنانچه به تشخیص رئیس جلسه، اظهارنظر بیش از دو موافق و دو مخالف ضرورت داشته باشد، مذاکرات تا اعلام کفایت از طرف رئیس ادامه می‌یابد. رئیس می‌تواند از وزارتخانه و دستگاه اجرایی یا کمیسیون مربوط مجلس، بدون حق رأی برای شرکت و بحث در صحن مجمع دعوت نماید (تبصره 3 ماده 33). ترتیب مذاکرات و رأی‌گیری به شرح زیر خواهد بود: الف- پس از ارائه گزارش و توضیح پیشنهاد کمیسیون تخصصی و تصویب کلیات به ترتیب زیر عمل می‌شود:
1- پیشنهاد حذف
2- پیشنهاد جایگزین شامل: نظرات کمیسیون‌های فرعی و پیشنهاد ثبت‌شده اعضاء
3- پیشنهادها در جزئیات
4- پیشنهاد کمیسیون اصلی همراه با اصلاحات
5- در صورت عدم تصویب هیچ‌یک از موارد فوق پیشنهادهای جایگزین اعضا که در جلسه مطرح می‌شود مورد بحث و رأی‌گیری قرار می‌گیرد (ماده 34).
سوم: نظر شورای مجمع در مورد سیاست‌های کلی با رأی اکثریت مطلق آرای حاضر معتبر است، در مواردی که اکثریت آرا حاصل نشود، نظرهای اعلام‌شده، همراه با تعداد آرا در صورت‌جلسه درج می‌شود و به استحضار مقام معظم رهبری می‌رسد (ماده 25). در نهایت، در خصوص معضلات نظام و تعیین سیاست‌های کلی و سایر اموری که از طرف مقام معظم رهبری به مجمع ارجاع می‌شود، نتیجه بحث‌وبررسی مجمع به‌صورت گزارش کامل به استحضار معظم‌له می‌رسد و پس از تائید بر اساس تدابیر معظم‌له به مراجع مسئول ذی‌ربط ابلاغ خواهد شد.
ضرورت یکپارچه‌سازی سیاست‌های کلی
مقام معظم رهبری در پیوست حکم اعضای مجمع تشخیص برای دوره هشتم فعالیت مجمع مقرر داشتند (30 /05 /1396): برای تهیه و ارائه مجموعه‌ای کامل، منقح و یکپارچه از سیاست‌های کلی نظام: 1. عناوین آن دسته از سیاست‌های کلی ابلاغ‌شده که همچنان لازم‌الاجرا‌ست مشخص شود. 2. سیاست‌های کلی ابلاغ‌شده در مورد سایر عناوین، در بازه زمانی مشخص با مدیریت دبیرخانه مجمع مورد مطالعه و بازبینی قرار گیرند و نظرات مشورتی در خصوص تعیین تکلیف آن‌ها، در چارچوب وظایف مجمع و کمیسیون‌های آن ارائه شود. 3. با توجه به اولویت‌های عناوین سیاست‌گذاری کلی که در دوره‌های گذشته اعلام‌شده است و اقدامات انجام‌شده در مورد آن‌ها، عناوین اولویت‌دار برای بررسی در دوره جدید مجمع به شرح زیر اعلام می‌شود:
1- فناوری اطلاعات و ارتباطات (فضای مجازی)
2- نخبگان
3- تأمین اجتماعی
4- توسعه دریا محور، مجمع نیز اولویت‌های مور د نظر خود را ظرف شش ماه پیشنهاد نماید. افزون بر این موارد، برخی نکاتی را که قبلاً ابلاغ کرده بودند مورد تأکید مجدد قرار دادند از جمله این موارد:
1- رعایت وصف کلی بودن سیاست‌ها و شفافیت، صراحت و استحکام آن‌ها موردنظر است.
2- مجمع الزامات تحقق و عملیاتی‌شدن سیاست‌های کلی را تدوین و پیشنهاد کند.
3- مجمع فرایند و سازوکار ارزیابی کارآمدی و اثربخشی سیاست‌های کلی ابلاغ‌شده را تدوین و پیشنهاد کند.
افزون بر موارد بالا، مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای مجمع در آغاز دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت در تاریخ 22/06/1396 بیان داشتند:
1- سیاست‌های کلی در واقع هندسه نظام را تعیین می‌کند؛ ساختار نظام با سیاست‌های کلی تنظیم می‌شود که البته در بخش سیاست‌های کلی، مسئولیت مستقیماً به عهده رهبری است و مجموعه حاضر جنبه مشاورت دارند، این مشاورت فقط صرف این نیست که مثلاً یک نظر مشورتی بدهند، بلکه می‌نشینند فکر می‌کنند کار می‌کنند تنظیم می‌کنند با این ترتیبی که ما از یکی دو سال قبل راه انداختیم ما آن فکر اولیه را و نظر اولیه را می‌دهیم رویش کار می‌شود بحث می‌شود و تنظیم می‌شود الفاظ انتخاب می‌شود، بعد برمی‌گردد باز اینجا پیش ما یک نظر نهایی هم بعداً ما می‌دهیم که غالباً آن نظر نهایی و آخری منطبق بر همان چیزی است که جمع آن را تصمیم گرفته و فکر کرده و پیش برده است.
2- بعضی از این سیاست‌هایی که تصویب‌شده است سیاست‌های ماندگار و بلندمدت است. این‌ها را بیایید تفکیک کنید؛ فرض کنید سیاست‌های اصل ۴۴ من‌باب‌مثال این‌ها چیزهایی نیست که به این زودی نسخ بشود این‌ها را بیایید مشخص کنید ... سیاست‌هایی هم هست که زمانش سپری‌شده ...، الآن موضوع ندارد یا اگر موضوع هم دارد آنچه تصویب‌شده برای آن موضوع کافی نیست این‌ها را مشخص کنید، بعضی‌هایش اصلاً از دور خارج می‌شود محل بحث نیست بعضی‌ها بایست تجدیدنظر بشود و به‌روز بشود.
3- اولویت‌های سیاست‌ها ... با نگاه به وضعیت کشور است. ... من‌باب‌مثال در مسئله آب‌وخاک که الآن یکی از مسائل مهم است یا سواحل دریا این‌ها جزو موضوعات مهم‌اند و برای کشور در یک برهه مشخص تأثیرگذارند ... گاهی اوقات ممکن است مجمع بگوید نه اصلاً این اولویت وجود ندارد یعنی این مسئله، مسئله اولویت‌داری نیست و از بحث خارج کنند حرفی نیست ما مخالفتی با این هم نداریم به‌هرحال اولویت‌ها بر اساس اهمیت بر اساس نیاز کشور و ناشی از مطالعه و مشاوره در اوضاع کشور مشخص می‌شود.
4- باید آنچه به‌عنوان سیاست‌ها اعمال می‌شود متقن باشد؛ یکی از گرفتاری‌های ما این است. ما هم در زمینه برنامه‌ها این گرفتاری را داریم هم در زمینه قوانین این گرفتاری را داریم، کاری کنیم که در سیاست‌ها این گرفتاری را نداشته باشیم.
5- سیاست‌ها بایستی صریح، باشد قابل تأویل نباشد... باید کوتاه باشد. ... سیاست‌ها بایستی دو تا سه تا پنج تا ماده اساسی و قوی و متقن با عبارات گویا و مفید باشد ... درعین‌حال سیاست‌ها بایستی به مقوله اجرا و روش اجرا نزدیک نشود یعنی سیاست‌ها، کلی باشد. سیاست‌های اجرایی را در مواردی مجلس باید تصویب کند در مواردی هم دست دولت باز است، خود دولت بایستی تنظیم کند.
سیاست‌های کلی تعیین‌شده بر اساس الگوی بازنگری‌شده
سیاست‌های کلی که بر اساس الگوی بازتعریف شده تدوین سیاست کلی تهیه، تصویب و ابلاغ‌شده است در جدول زیر نمایش داده‌شده است.
|
حوزه
|
مسئله و سیاست
|
|
اجتماعی
|
جمعیت (اردیبهشت 1393)، خانواده (شهریور 1395)، رفاه و تأمین اجتماعی (فروردین 1401) و محیط‌زیست (آبان 1394)
|
|
اقتصادی
|
تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی (بهمن 1391)، اقتصاد مقاومتی (بهمن 1392) و توسعه دریا محور (آبان 1402)
|
|
سیاسی/ اداری/ حقوقی
|
انتخابات (مهر 1395) و نظام قانون‌گذاری (مهر 1398)
|
|
توسعه‌ای
|
برنامه ششم توسعه (تیر 1394)، برنامه هفتم (شهریور 1401)
|
مرحله چهارم: الزامات تحقق سیاست کلی
الزامات تحقق سیاست‌های کلی خود می‌تواند دربرگیرنده ابعاد و مراحلی باشد. از جمله این مراحل را می‌توان چنین نام برد:
در موقعیت تدوین سیاست
در مرحله تدوین سیاست، با استفاده از رهنمودهای رهبری و تجربه بیش از بیست‌وپنج سال سیاست‌گذاری، یک سیاست می‌بایست، وصف کلی بودن سیاست و شفافیت، صراحت و استحکام در آن رعایت شده باشد. اولاً، کلی‌گویی در سیاست‌ها نباشد؛ ثانیاً جهت‌دار و مشخص و شفاف باشد، قابل‌حمل بر معانی مختلف نباشد؛ ثالثاً باید به‌تناسب نیازهای کشور باشد. در عین، ثبات متناسب با اقتضای جهانی و اقتضاء در داخل کشور قابل‌تغییر و انعطاف باشد؛ عناوین سیاست کلی و بندهای سیاستی محدود باشد. افزون بر این، تعیین متولی یا متولیان سیاست (نگاشت نهادی) است. یکی از موضوعاتی که می‌تواند وجه هدایتی سیاست را به سرانجام و به عینیت نظام حکمرانی نزدیک کند، نقش و وظیفه دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط است، شناسایی نهادهای متولی سیاست و بیان سهم و نقش آن‌ها در سیاست را نگاشت نهادی می‌نامیم. سیاست‌های کلی، در اغلب موارد ماهیتی فرابخشی دارند، ازاین‌رو در برخی موارد همه قوا و سازمان‌های کشور و در برخی موارد یک قوه و سازمان‌های زیرمجموعه آن قوه یا نهاد مخاطب سیاست کلی هستند، بااین‌وجود نقش و سهم نهادها و سازمان‌ها در تحقق سیاست‌های کلی یکسان نیست؛ بنابراین ضمن شناسایی نهاد یا نهادهای اصلی که مخاطب سیاست‌های کلی هستند، سهم هر یک از نهادها نیز در تحقق سیاست‌ها مورد شناسایی قرار گیرد تا در زمینه پاسخگویی و اولویت‌بندی برنامه‌های مبتنی بر اهداف و راهبردهای سیاست کلی جدی‌تر باشند.
در موقعیت اجرای سیاست
سیاست‌ها باید چهارچوب اجرایی تمام مصوبات و مقررات و قوانین کشور باشد؛ یعنی در برنامه مصوب مجلس و در برنامه مصوب دولت در اقدامات دولتی و مجلسی باید سیاست‌ها تبلور پیدا کند، یعنی انسان این سیاست‌ها را مشاهده کند؛ منافات نداشتن (قانون با سیاست) موردنظر نیست، بایستی تبلور سیاست‌ها باشد. شما اگر سیاست‌ها را درست تنظیم کنید این سیاست‌ها در همه قوانین کشور و همه مصوبات دستگاه‌های قانون‌گذاری می‌تواند تبلور پیدا کند. فعالیت‌های تحقق سیاست بیانگر این نکته اساسی است که مسئله را در صورتی می‌توان حل کرد که اقدامات حقیقی به کار بسته شود و منتج به نتیجه شود. این فهم ممکن است نیازمند تغییراتی در سیستم سازمان یا روش‌های راهبردی باشد. در این مرحله چند گام اساسی ضروری است.
خط مشی و اقدامات تقنینی
از جمله اقداماتی که در این فرایند ضروری به نظر می‌رسد عبارت‌اند از:
1- اقدامات تقنینی، قانون، تاروپود جامعه را به‌هم پیوند می‌دهد، قانون به تعریف نهادها و رابطه این نهادها باهم می‌پردازد و حتی رابطه مردم با این نهادها را تعیین کرده؛ بنابراین اولین اقدام در اجرا و تحقق سیاست، تبدیل سیاست به قانون است. بند 4، سیاست کلی نظام قانون‌گذاری «تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست‌های کلی نظام» مورد تأکید قرارگرفته است. برای تبدیل سیاست به قانون، شناسایی قوانین مغایر و آن دسته از قوانین موجود که مانع تحقق سیاست است، جزو ضرورت‌های اولیه قلمداد می‌شود و این‌که چگونه و در چه بازه زمانی این قانون می‌بایست اصلاح یا نسخ گردد؟ به‌عبارت‌دیگر، اقدامات لازم برای نسخ قوانین مانع و مزاحم تحقق سیاست صورت گیرد. در گام دوم، این‌که تحقق سیاست‌ها اقتضای تصویب چه قانون یا قوانینی را دارد و این قانون در چه بازه زمانی و توسط چه نهادی می‌بایست ارائه و به تصویب برسد؟ در گام سوم، از تصویب قوانین مغایر، پیشگیری و خودداری شود. افزون بر این، ازآنجاکه سیاست کلی در ذیل قانون اساسی و فراتر از قوانین و خط‌مشی‌های اجرایی است، لحاظ نمودن سازوکارهای اعمال سیاست کلی به‌عنوان سند بالادست، در آیین‌نامه‌های داخلی و فرایندهای تقنینی، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی، قوای سه‌گانه- مجلس شورای اسلامی، دولت و قوه قضائیه - و دیگر نهادها از جمله الزامات تحقق سیاست‌های کلی است.
خط‌مشی و اقدامات اجرایی
خط‌مشی و اقدامات اجرایی، امکان تبدیل سیاست کلی به سیاست اجرایی و برنامه، مجمع تشخیص مصلحت در تعریف سیاست، سیاست را دارای سه مرحله یا مرتبه تعریف کرد:
1- سیاست کلی
2- سیاست اجرایی- مجموعه تدبیرها و سیاست‌هایی که برای تحقق سیاست کلی توسط قوای سه مختلف کشور و دستگاه‌های اجرایی به‌موجب و بر اساس مقررات قانونی-
3- برنامه (مصوبه مجمع، 13 /10 /1376، تشخیص مصلحت (1381) دبیرخانه مجمع). اقدامات اجرایی ضروری برای تحقق سیاست‌ها نیز دربرگیرنده:
1- شناسایی موانع اجرای سیاست‌ها اعم از موانع سازمانی و روشی و سپس اقدام برای رفع موانع ضرورتی اولی تلقی می‌شود.
2- چگونگی تأمین مالی تحقق سیاست‌ها
3- چگونگی وضع مقررات لازم برای تحقق سیاست نیز دارای اهمیتی دوچندان است.
4- هدف‌گذاری و مشخص کردن مسیر و جهت راهبردی برای قسمت‌ها و واحدها
5- تعریف برنامه‌های چندمنظوره که برای اجرای راهبردهای منتخب لازم است، همکاری چندمنظوره از ملزومات تحقق سیاست‌هاست.
6- مشخص‌کردن مسئولیت‌ها برای تدوین و اجرای راهبردها. تخصیص بودجه، اعم از بودجه‌های راهبردی و عملیاتی.
نظارت
دو نوع نظارت یعنی:
1. نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی، موضوع بند (2) اصل (110)
2. نظارت بر حسن اجرای قوانین، موضوع بند (3) اصل (156) مربوط به دو مرحله از فرایند سیاست‌گذاری است. نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی می‌بایست در تراز رهبری باشد؛ و تفویض اختیار، موجب تغییر ماهیت نظارت نمی‌شود، این نظارت فرایند تدوین سیاست کلی (عنوان و فوریت عنوان، تهیه، تنظیم، تصویب و ابلاغ و الزامات تحقق سیاست کلی) را در برمی‌گیرد. با تفویض نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی به‌موجب ذیل اصل (110) قانون اساسی «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند» در تاریخ 15 /01 /1377، طی نامه‌ای از سوی مقام معظم رهبری خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی به مجمع تشخیص مصلحت تفویض شد. نظارت تفویض‌شده به مجمع تشخیص مصلحت نظام در محدوده مقررات نظارت، تائید شده از سوی مقام معظم رهبری نافذ و معتبر است. در این مقاله به این مختصر اکتفا می‌شود و در مقاله جداگانه‌ای به‌تفصیل موضوع نظارت می‌توان پرداخت. نظارت بر حسن اجرای قوانین در امتداد نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی دربرگیرنده نظارت بر اجرای برنامه است.
مرحله پنجم: اجرای سیاست
اجرای سیاست در حقیقت همان مدیریت تغییر است که در چرخه سیاست‌گذاری کشور مغفول واقع‌شده است. تغییر و نوسازی شامل: تغییر روش راهبردی (سازماندهی مجدد، تنوع‌بخشی، تغییر در فناوری اصلی، طراحی مجدد فرایند) و تغییر روش عملکردی، ارتباط میان حجم مراحل تعهدشده و سرعت تغییر، مثلاً آیا بایستی با سرعت بیشتر در دوره کوتاهی از زمان گام برداشت؟ در دنیای فناوری‌های نوین، اقتصادهای در حال تغییر، ترکیب جمعیتی در حال دگرگونی، دولت‌های در حال اجرای اصلاحات، ترجیحات متغیر مردم و رقابت پویا، مسئله تنها تغییر نیست، بلکه کجا و چگونه و در چه مسیری باید تغییر کند مهم‌تر است. تغییرات عملیاتی معطوف به افزایش عملکرد و تغییرات راهبردی معطوف به خلق نوع جدیدی از هم‌ترازی بین سیستم پایه واحد با ویژگی‌های محیط، از یک‌سو و شناسایی حوزه‌های نیازمند نوسازی (تمایز بین روش و واحد سازمانی)، وسعت تغییر (گسترده تا محدود)، اهمیت تغییر، (روش‌های که فرایندهای نوسازی راهبری می‌توانند در طول زمان رخ دهند) متغیرهای زمان‌بندی و سرعت تغییر به همراه متغیرهای وسعت و استعداد تغییر، دامنه گسترده‌ای از مسیرهای نوسازی راهبری علنی را ایجاد می‌کند. (دوویت و مییر، 1394؛ 330-318)، بخش مهمی از الزامات تحقق سیاست‌هاست که تاکنون در فرایند سیاست‌های کلی مغفول مانده است.
مرحله ششم: ارزیابی سیاست کلی
این مرحله دربرگیرنده ارزیابی، کنترل و پایش است.
پس از اجراشدن سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های اجرایی، در جامعه ابعاد جدیدی از مسائل و مشکلات سیاست اخذشده شناخته می‌شود که می‌بایست مورد ارزیابی قرارگرفته و مجدداً این چرخه تکرار گردد که این مرحله را ارزیابی سیاست می‌نامند. این نوع ارزیابی دارای دو مرحله است:
1- کنترل عملکرد: سنجش اقدامات صورت‌گرفته با گزینه‌های انتخاب‌شده؛ ارزیابی عملکرد در توانایی افراد و واحدها در ارتباط با اهداف تعیین‌شده؛ نسبت نوآوری‌ها در دست‌یابی به اهداف. انحراف از سیاست می‌تواند نشانه‌ای از بازسنجی راه‌حل اصلی یا بازسنجی خود تعریف مسئله باشد. شاخص‌های مورد استفاده، گاهی شاخص‌های مالی است، گاهی شاخص‌های کیفی مثلاً رضایت‌مندی است، در مواردی هم معیارهای فراگیر متنوع را ترجیح می‌دهند.
2- پایش، کنترل و یادگیری: با تأکید بر روی خروجی واحدها نیست، بلکه در برآورده کردن یکی از مراحل کلیدی در بودجه راهبردی و وفادار بودن به برنامه‌های طرح‌ریزی‌شده در انجام مخارج است و تائید یا رد فرضیات کلیدی تشکیل‌دهنده برنامه‌ها به‌صورت دورهای است. سیستم پایش، کنترل و یادگیری دربرگیرنده چهار اقدام است:
1- پایش و کنترل خروجی‌ها
2- پایش و کنترل تلاش‌ها
3- پایش تغییرات در مفروضات اساسی
4- تسهیل یادگیری سازمانی، انضباط تجارب مدیریتی و شخصی با مأموریت، تبدیل چالش‌های راهبردی با امور رضایت‌بخش، مرتبط‌کردن سطوح سازمانی و گام‌ها در برنامه‌ریزی راهبردی است. یک فرایند راهبردی مؤثر می‌بایست زمینه را برای تعامل بین سطوح سازمانی و تکرار بین مراحل یک فرایند آماده کند.
ملاک‌هایی برای ارزیابی سیاست کلی
1- آیا سیاست کلی قابل‌شناسایی است و در حرف یا عمل به‌روشنی مطرح‌شده است؟
2- آیا سیاست کلی، به‌طور کامل از فرصت‌های محیط ملی و بین‌المللی بهره‌برداری می‌کند؟
3- آیا سیاست کلی، با قابلیت‌ها و منابع (منابع و قابلیت‌های موجود) برنامه‌ریزی‌شده است؟
4- آیا تدارک اصلی سیاست کلی و برنامه سیاست‌های اصلی که از آن‌ها تشکیل‌شده است ذاتاً پایدار است؟
5- آیا سطح انتخاب‌شده خطرپذیری از لحاظ اقتصادی و تخصصی امکان‌پذیر است؟
6- آیا سیاست کلی متناسب با ارزش‌های فردی و خواسته‌های مدیران اصلی است؟
7- آیا سیاست کلی متناسب با سطح مطلوب کمک به جامعه است؟
8- آیا سیاست باعث ایجاد محرک واضح برای تلاش و تعهد جمعی می‌شود؟
9- آیا شواهد زودهنگام برای پاسخگویی جامعه و سطوح مختلف آن وجود دارد؟(دوویت و مییر، 1394؛ 150-148)
نتیجه‌گیری
بررسی چهارچوب تدوین سیاست‌های کلی(بیش از بیست‌وپنج سال) و هدایت‌های مقام معظم رهبری در این بازه زمانی در تکامل فرایند تدوین سیاست، نشان می‌دهد:
نخست: فرایند شکل‌گیری سیاست کلی در کشور، مبتنی بر تفکر راهبردی منطقی و عقلایی، تدوین و شکل‌گیری سیاست به‌صورت برنامه‌ریزی تکاملی، تدریجی و مرحله‌ای و تغییر سیاست به‌صورت تکاملی و نوسازی پیوسته است.
دوم: ابعاد، اجزا و عناصر تفصیلی فرایند تدوین سیاست کلی، به‌صورت چرخه‌ای و دارای شش مرحله است. چرخه فرایند شش مرحله‌ای در نمودار زیر نشان داده می‌شود.
مدل ارائه‌شده به دلیل تحلیل فرایند تدوین سیاست کلی و یکی از چهارلایه تدوین سیاست (زمینه و بستر، محتوا، فرایند و هدف) و نیز مهم‌ترین عوامل و متغیرهای تجزیه و تحلیل فرایند تدوین سیاست کلی که باید در هر مرحله لحاظ شود، بدیع است. به‌طوری‌که نشان می‌دهد، برای آزمون و سنجش هر مرحله، باید تمام مراحل آن تجزیه‌وتحلیل شود. تجزیه و تحلیل تدوین سیاست کلی از شناسایی مسئله آغاز می‌شود. اگر سیاست اجراشده باشد یا در حال اجرا باشد، تجزیه‌وتحلیل مرحله اجرا نیز انجام می‌شود. در مرحله بعد اثربخشی و کارآمدی سیاست نیز مورد ارزیابی و سنجش قرار می‌گیرد.
سوم: مدل فرایند تهیه، تنظیم و تصویب سیاست کلی بر دو پایه است:
1- مراحل فرایند تصمیم‌گیری
2- سیاست‌گذاری مبتنی بر قدرت، ترکیب این دو مدل گویای فرایند تهیه و تصویب سیاست‌های کلی و مستخرج از تجربه سیاست‌گذاری کشور است.
پیشنهاد
با توجه به این‌که پژوهش ابعاد، اجزا و مراحل مدل تدوین سیاست کلی در ایران را ارائه کرده، پیشنهاد می‌شود هر یک از ابعاد و لایه‌های سیاست کلی از جمله زمینه و بستر شکل‌گیری سیاست، محتوای سیاست کلی و هدف‌سنجی در سیاست کلی مورد پژوهش قرار گیرد. همین‌طور پژوهش، در مورد تک‌تک مراحل و اجزا و مؤلفه‌های فرایند تدوین سیاست کلی مانند سنجش مسئله و تشخیص آن، تبدیل سیاست به خط‌مشی، تغییر و حوزه‌های تغییر، مدیریت اجرا و تغییر و. پاره‌ای ارزیابی رعایت قانون با خط‌مشی پیشنهاد می‌شود.
