بودجه خوب چيست؟ داراي كدام مشخصات است؟ چه اركاني دارد؟ برندگان آن كدامند؟ داد چه نهادهايي را در مي‌آورد؟ سوالات در اين باره زياد است اما آيا جواب‌ها نيز به همين اندازه است. آنگونه كه علي ديني‌تركماني، اقتصاددان و عضو هيات علمي موسسه مطالعات و پژوهش‌هاي بازرگاني مي‌گويد شايد پاسخ آن در يك خط بيشتر نگنجد: «بودجه خوب بودجه‌اي است كه با توجه به واقعيت‌هاي سياسي كشور در سايه چانهزني با نهادهاي قدرت نوشته شود و در نهايت منافع عموم جامعه را تامين كند.» او در گفت‌وگو با «اعتماد» به اين موضوع اشاره مي‌كند كه قوه مجريه در حاكميت ايران داراي قدرت تمام و كمال حتي در برخي از وظايف قانوني خود نيست و نمي‌تواند بدون توجه به ساختار قدرت اقدام به بودجه نويسي كند.
مجلس در اقدامي كم‌سابقه و شايد بي‌سابقه كليات بودجه ٩٧ كه به گفته بسياري از كارشناسان اقتصادي يكي از مدرن‌ترين اسناد مالي دولت‌هاي پس از انقلاب بود را رد كرد. اما در كمال تعجب نه خود دولت دفاع جانانه‌اي از اين بودجه كرد نه طرفداران دولت در مجلس. از نظر شما اين بودجه داراي چه اشكالاتي بود؟
پيش از آنكه بودجه ٩٧ در كميسيون تلفيق مورد بررسي قرار گيرد، دولت چند پرژكتور از مجموعه پرژكتورهاي خود را روشن كرد و روي برخي بندهاي بودجه قرار داد. شب‌هاي بودجه ناگهان روشن شد. نهادهايي پيدا شدند كه از بودجه ارتزاق كرده اما عليه دولت اقدام مي‌كنند. خود رييس‌جمهور هم رسما اعلام كرد كه ٢٠٠ هزار ميليارد تومان از منابع بودجه در جايي خارج از دولت به مصرف مي‌رسد كه اين رقم نزديك ٦٠ درصد منابع مي‌شود. در چنين فضايي پيام ساختار اقتصادي و سياسي ايران به سياستگذار آن است كه نمي‌توان بدون توجه به نهادهاي قدرت، ذي‌نفعان و برندگان نظام كنوني تخصيص منابع اقدام به بودجه‌نويسي جديد كرد. از همه مهم‌تر اينكه نقاط كور بودجه نيز شناسايي شده و در ميان افكار عمومي به بحث گذاشته شده است. امروز شما در كف كوچه و بازار مي‌بينيد و مي‌شنويد كه مردم از اين شفاف‌سازي اندكي كه صورت گرفته سخن به ميان مي‌آورند و بحث مي‌كنند كه چرا فلان نهاد كه اصلا معلوم نيست چه خدماتي در راستاي رفاه، افزايش سطح آگاهي مردم داشته بايد ده‌ها ميليارد تومان از پول نفت و ماليات ارتزاق كند. اين مقدمه را گفتم كه اشاره كرده باشم بودجه ٩٧ تا حدي شفاف شد و اين شفافيت طبيعتا صداهايي اعتراضي را به همراه داشت.
با اين توضيحي كه فرموديد مي‌توانيد شرح دهيد كه اصولا بودجه خوب چه معنايي دارد و مشخصات آن چيست؟
بودجه خوب در وهله اول بايد شفاف باشد كه با توجه به اظهارات رييس‌جمهور درباره برخي بندهاي بودجه كه در اختيار كدام نهادها قرار مي‌گيرند و چگونه مديريت آن از دست دولت خارج مي‌شود، مي‌توان گفت كه تا حدي اين بودجه شفاف بوده است. اما فقط شفافيت ملاك نيست. يك بودجه خوب كه برنامه مالي يكساله در كوتاه‌مدت براي رسيدن به اهداف كلان ميان مدت و بلندمدت است، اصل عدالت توزيعي منابع را بايد رعايت كرده و كارايي تخصيص منابع را بالا ببرد. به عنوان مثال مشخص باشد كه منابع بودجه‌اي به چه مراكزي تخصيص داده مي‌شود و اين مراكز تاكنون چه دستاوردي داشته‌اند و كارنامه‌شان چه بوده است. در گزارش تفريغ بودجه ٩٥ ديوان محاسبات عنوان شده كه ٣٠ رديف بودجه‌اي متفرقه وجود دارد بدون آنكه مشخص باشد منابع آن در اختيار كدام نهاد است. در حقيقت ٣٠ رديف وجود دارد كه منابع تخصيص يافته به آن به صورت محرمانه هزينه مي‌شود. بهتر است تا دولت پاسخ دهد كه اين رديف‌هاي محرمانه براي كدام نهادهاست. حتي شنيده مي‌شود گاه كه دولت نياز دارد كه مثلا بودجه نهاد رياست‌جمهوري را بالا ببرد به خاطر آنكه نمي‌خواهد مورد انتقاد قرار گيرد بودجه مورد نياز خود را در رديف‌هاي متفرقه قرار مي‌دهد. اين روال درستي نيست. ما دولت پاسخگو مي‌خواهيم. به هرحال اگر نياز بوده بودجه نهادي افزايش يابد پس حتما استدلالي پشت آن است در غير اين صورت چه نيازي به افزايش اين بودجه داريم؟ همان‌گونه كه اشاره كردم بودجه خوب منابع را به گونه‌اي تخصيص مي‌دهد كه اصل عدالت در آن رعايت شده باشد. اين عدالت خود بر چند قسم بوده كه عدالت منطقه‌اي، عدالت اجتماعي و عدالت رفاهي از مهم‌ترين آنهاست. اين موضوع بسيار مهم است كه منابع بودجه‌اي به سمت فعاليت‌هايي حركت كند كه رفاه اجتماعي را بالا برده و شاخص‌هايي نظير آموزش، بهداشت و درمان را در مناطق مختلف كشور افزايش دهد. متاسفانه در حال حاضر اين تخصيص‌ها عادلانه نيست و ديده مي‌شود عمدتا افراد يا نهادهايي بودجه بيشتر مي‌گيرند كه به حاكميت نزديك بوده و قدرت چانهزني بيشتري داشته باشد.
منابع درآمدي بودجه عمدتا از نفت و ماليات تامين مي‌شود. حال سوال اينجاست كه رفاه عمومي مد نظر شما چگونه بايد از اين راه تامين شود در حالي كه حدود ٤٠درصد از منابع را دولت در اختيار دارد؟
اتفاقا يكي ديگر از ويژگي‌هاي بودجه خوب اين است كه تا چه اندازه سهم هزينه‌هاي عمراني يا تملك دارايي‌هاي سرمايه را بالا برده است. دارايي‌هاي سرمايه‌اي در رديف درآمدهاي نفت و تمليك آن در رديف هزينه‌ها بودجه عمراني است. در حقيقت يك بودجه خوب در كشوري نفتي مثل ما درآمدهاي نفتي را به سمت هزينه‌هاي عمراني پيش مي‌برد و از درآمدهاي مالياتي براي تامين منابع مورد نياز براي هزينه‌هاي جاري نظير حقوق و مزاياي كاركنان دولت، بازنشستگان، تامين يارانه‌ها و... مصرف مي‌شود. اما ديده مي‌شود كه همواره در نظام بودجه‌ريزي ايران هزينه‌هاي جاري دولت افزايش يافته و درآمدهاي نفتي جاي هزينه شدن در امور عمراني، صرف هزينه‌هاي جاري مي‌شود. اين نشان مي‌دهد كه دولت بطور عموم در ايران ناكارآمد شده و به بدن غول فربه‌اي مي‌ماند كه براي پر كردن معده آن نيازمنديم از دهان ديگران بزنيم تا اين غول گرسنگي نكشد. البته اين موضوع را بگويم كه ابعاد دولت رفاه در ايران كوچك است اما دستگاه‌ها و نهادهايي كه از اين بودجه سهم مي‌برند سبب شده‌اند تا اين دولت بسيار بزرگ‌تر از حد مجاز شود. در حقيقت سياه چاله‌هاي مالي در دل بودجه كشور وجود دارد كه منابع را در خود فرو برده و سرنوشت اين منابع نا معلوم است.
دولت در اين ميان چه اقداماتي بايد انجام دهد تا از اين سياهچاله‌ها رهايي پيدا كرده و بودجه در ريل رفاه و توسعه كشور قرار گيرد؟
به نظر من اين موضوع خارج از توان قوه مجريه است. سيستم اقتصاد‌سياسي ايران نيازمند اصلاحات اساسي است و اين سيستم بايد به شفافيت بيشتر بودجه كمك كرده و اعلام كند كه سياهچاله‌هاي بودجه‌اي با اين بودجه چه كرده‌اند. حال سوال اينجاست كه اقتصاد سياسي يعني چه و وقتي ما از ساختار آن سخن مي‌گوييم چه منظوري داريم. اقتصاد‌سياسي مي‌گويد كه اقتصاد جدا از سياست نيست و نمي‌توان توسعه اقتصادي را بدون توجه به فضاي سياسي كشور پيش برد. در اقتصاد سياسي چانهزني حرف اول را مي‌زند. اين مهم است كه وزير آموزش و پرورش چه كسي باشد و چقدر با مجلس، دولت و حاكميت نزديك باشد. در اين صورت مي‌تواند آموزش و پرورش را گلستان كند. در غير اين صورت اگر مقهور حاكميت باشد نمي‌تواند كاري در اين حوزه انجام دهد. از سويي ديگر لايه‌هاي قدرت در ايران فراوانند و طبيعتا براي گرفتن بودجه نهادهاي دولتي و فرادولتي نياز به چانهزني دارند. اين چانهزني اگر در فضايي تفاهم‌آميز صورت نگيرد، سبب خواهد شد اعتراض‌هايي بلند شود كه البته جنس اين اعتراض‌ها از هم متفاوت است. اگر نهادهاي قدرت نسبت به بودجه اختصاص يافته معترض شوند آنگاه با توجه به تضاد منافعي كه وجود دارد، اين اعتراض‌ها باعث مي‌شود تا جلوي اهداف دولت سرعت‌گير قرار گيرد. پس به اين نتيجه مي‌رسيم كه بايد اقتصاد و سياست را با هم ديد چون در كشوري هستيم كه دولت هنوز بخشي از درآمدهاي خود را از طريق نفت تامين مي‌كند و طبيعتا در چنين اقتصادي نقش سياسيون بسيار پررنگ است و كارشناسان با هوشمندي بالايي بايد در اين ميان نقش‌آفريني كنند كه تا بتوانند در ميان تصميم‌سازي‌ها و سياستگذاري‌ها نقش داشته باشند.
اصلاح قيمت‌ها در يك بودجه خوب چه نقشي دارد؟
به نظر من تا زماني كه چالش‌هاي اساسي اقتصاد ايران رفع نشود بار سنگين هزينه‌هاي بودجه بر روي دوش مردم است و دولت مجبور است با اصلاحات قيمتي هم برخي كالا و خدماتي كه در انحصار دارد را افزايش دهد و هم بار تورمي ناشي از آن را به روي دوش اقتصاد بيندازد. بنابراين به نظرم سياست‌هاي اصلاح قيمتي در اولويت بعدي قرار دارد و مادامي كه اصلاحات نهادي صورت نگيرد نمي‌توان اميدوار بود كه اصلاحات ديگر پاسخگوي داشتن اقتصادي پويا باشد. ما امروز دچار ناكارآمدي سازمان‌ها هستيم كه اين ناكارآمدي نقش بالايي در بودجه‌خواري دارد. بنابراين راه رهايي از اين وضعيت آن است تا خارج از دولت نهادي شكل بگيرد و در خصوص اصلاحات اقتصاد سياسي و تغيير ساختار آن به اجماع برسند. دولت به تنهايي نمي‌تواند در اين زمينه نقش‌آفريني كند چون شايد در حالتي خوشبينانه حدود ٣٠ درصد قدرت را در دست دارد از اين رو نياز است تا در درون حاكميت يك گفت‌وگو براي مصالح ملي به وجود آيد و حاكميت بر سر حل مسائل اساسي اقتصاد ايران و چگونگي تخصيص منابع به نهادهاي مختلف به اجماع برسد. اگر دقت كرده باشيد هرگاه قيمت نفت بالا مي‌رود همين نهادهاي قدرت وارد سهم‌خواهي بيشتر مي‌شوند و اجازه نمي‌دهند تا پول نفت به صورت پس‌انداز در صندوقي ذخيره شده يا صرف پروژه‌هاي عمراني از پيش تعريف شده شود. به همين خاطر است كه معمولا با افزايش درآمدهاي نفتي و بد خرج كردن آن معمولا فساد زياد شده و اقتصاد دچار بيماري هلندي يا تورم بالا مي‌شود. لازم است تا در شرايط كنوني دولت خود پيشقدم شده و پيشنهاد اصلاحات يا تغيير ساختار اقتصاد سياسي را بدهد و در درون حاكميت به اجرا برساند. طبيعي است كه در اين ميان برندگان و بازندگاني وجود خواهد داشت از اين رو دولتي مقتدر است كه اين اصلاحات را به پيش برده و تبعات حاصل از اين اصلاحات را به جان بخرد. فكر كنم بيشتر اقتصاددانان در اين زمينه به اجماع رسيده باشند اما در اين ميان يك اراده سياسي نياز است تا يك بار براي هميشه تكليف را روشن كرده و خط قرمز روي برخي بودجه‌ها و نهادهاي مصرف‌كننده ان بكشد. در چنين شرايطي مي‌توانيم بگوييم كه داراي يك بودجه خاص هستيم وگرنه خواهيم ديد كه همه مردم و نهادها آمال و آرزوها و ايدئولوژي خود را در بودجه خواهند آورد كه در اين صورت جنجال‌ها نيز ادامه‌دار خواهد بود.
اخيرا موضوعي با نام تودرتويي نهادي مطرح كرده‌ايد. اين موضوع تا چه اندازه در ادبيات و ساختار اقتصاد سياسي ايران بايد مورد توجه قرار گيرد؟
اقتصاد ايران سرشار از برخي تناقضات بوده و در گير تو در تويي نهادي شده است. يك نهاد مجوز مي‌دهد يك نهاد ديگر باطل مي‌كند. اين موضوع فقط در بخش‌‌هاي فرهنگي نيست كه مثلا متولي كنسرت يكي باشد و ديگري لغو كند. در عالم اقتصاد چنين تودرتويي‌هايي موج مي‌زند. اگر پاي درد‌دل فعالان اقتصادي بنشينيد، متوجه مي‌شويد كه آنان براي انجام يك فعاليت اقتصادي مجبورند تا از مراكز متعددي مجوز بگيرند كه معمولا اين مجوزها از سوي نهادي ديگر لغو مي‌شود. اين تودرتويي نهادي بار سنگيني بر دوش توسعه اقتصادي ايران گذاشته و عملا به سرعت‌گير آن تبديل شده است.
اين تودرتويي سبب شده تا نهادهاي ايران عملا ناكارآمد شوند. از اين رو يكي ديگر از موضوعاتي كه بهتر است در بحث اصلاح ساختار اقتصاد سياسي ايران در نظر گرفته شود حل كردن اين تودرتويي است. بهتر است در نهايت يك نهاد حرف آخر را بزند تا اقتصاد و فعاليت‌هاي اقتصادي به گردش بيفتد.
گفت‌وگو از: عليرضا بهداد
این گفت‌وگو نخستین بار در روزنامه اعتماد منتشر شده است.
