آیا دولت صلاحیت ارائه «لایحه همه پرسی در مورد نظارت استصوابی» را دارد؟

نویسندگان و طراحان قانون اساسی ایران، یکی از حقوق اثرگذار و با اهمیت ملت یعنی «اعلام نظر مستقیم» را در اصل ۵۹ قانون اساسی مورد تاکید قرار داده و این اصل را به همه پرسی اختصاص دادند. این موضوع آنقدر در نگاه واضعان آن از ارزش و اهمیت برخوردار بود که در سال ۱۳۶۸ هم قانونی با نام «قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران» در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و هدف این بود که این اصل از آن به بعد به ابزار مهمی برای اعلا نظر مستقیم مردم تبدیل شود؛ اما به رغم تمام تفاسیر و اعلام نظریات و حتی وعده‌هایی که درباره تحقق عملی و اجرای آن داده شد، از سال ۱۳۶۸ به بعد استفاده نشد.

به گزارش «تابناک»؛ در تاریخ سیاسی ایران بر اساس تعابیری همه پرسی در کل در پنج موضوع مورد استفاده قرار گرفته است که سه مورد آن پس از انقلاب اسلامی و در سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۶۸ بوده و از سال ۱۳۶۸ به بعد علی رغم تمامی وعده‌ها و پیشنهادهای جناح‌ها و مقامات مختلف سیاسی برای برگزاری همه پرسی دیگر مورد استفاده قرار نگرفته است. افعال و اقوال فعالان سیاسی درباره موضوع همه پرسی، نشان می‌دهد که اکثرا بر این عقیده بوده اند که می‌توان با طرح پیشنهاد برگزاری همه پرسی، جناح مقابل را ترغیب و یا تهدید به پذیرفتن نظرات کرد و لذا شاهد این هستیم که در موارد اختلافی اساسی میان جناح‌های سیاسی، همیشه فریاد‌های حمایت از همه پرسی از اردوگاه‌های سیاسی شنیده می‌شود.

اما از سوی دیگر به موازات فعالان سیاسی در میان حقوقدانان هم شاهد این هستیم که درباره تفسیر و تعریف و اجرای این اصل اختلاف نظرات گوناگون و شدیدی وجود دارد. درخواست اخیر فعالان اصلاح طلب درباره برگزاری همه پرسی و تاکید رییس جمهور بر این موضوع و در پی آن سخنان اخیر لعیا جنیدی، معاون حقوقی رییس جمهور درباره ارائه لایحه برگزاری همه پرسی درباره نظارت استصوابی بهانه‌ای بود که مجددا آن اختلاف نظرات گذشته میان فعالان سیاسی و حقوقدانان از گرایش‌های مختلف رو شده و مورد توجه قرار گیرد.

پس از آنکه در روز‌های اخیر بار‌ها درباره روند تایید صلاحیت‌ها و نظارت استصوابی از سوی شورای نگهبان انتقاداتی مطرح شده بود، روز گذشته، لعیا جنیدی در حاشیه نشست هیأت دولت در جمع خبرنگاران، از تدوین لایحه همه پرسی درباره این موضوع خبر داد و گفت: این لایحه چهارچوب نظارت استصوابی را مشخص می‌کند و چون باید در قالب همه پرسی درآید، کوتاه و روشن و به صورت آری و خیر است؛ بنابراین طولانی نیست.

وی درباره رویکرد لایحه همه پرسی خاطرنشان کرد: بیشتر رویکرد ما حالت تقنینی دارد و مهم این است که بتوان در مرحله اجرا به خوبی عمل کرد، چون وقتی موضوعی مبهم مطرح شود، در مرحله اجرا مشخص نیست به چه ترتیب پیش می‌رود.
معاون رئیس جمهوری اضافه کرد: بخشی از آن که مربوط به معاونت حقوقی است، چون تصریح شده که با تسریع انجام شود، این اتفاق افتاده و خیلی زود تحویل خواهیم داد و منطقا می‌تواند به مجلس حاضر برسد؛ اما این اقدام اخیر از سوی دولت که به تعبیر برخی فعالان سیاسی، حکم نوشداروی پس از مرگ سهراب را برای اصلاح طلبان خواهد داشت، دوباره ابهامات و سوالات مهمی را مطرح کرد و موجب شد که تفاسیر اختلافی از اصول قانون اساسی مجددا واکاوی شود که یکی از مهمترین مباحث این بود که آیا اساسا دولت صلاحیت ارائه لایحه‌ای برای برگزاری همه پرسی درباره نحوه و نوع نظارت استصوابی که به اعتقاد برخی از صلاحیت و وظایف ذاتی شورای نگهبان است را دارد یا خیر؟ برای پاسخ به این سوال و فهم بهتر موضوع بهتر است نگاهی داشته باشیم به استدلالات و دلایل موافقان و مخالفان این موضوع.

مخالفان این لایحه بر این باورند که بنا بر اصل ۹۸ قانون اساسی «تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است...» بنابراین تفسیر قانون اساسی در حکم قانون اساسی بوده و از قانون عادی بالاتر هم است. از طرفی در اصل ۵۹ قانون اساسی اظهار داشته، اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی ممکن است، پس می‌توان گفت: در همه پرسی اصل ۵۹ تنها مواردی امکان برگزاری همه پرسی را دارد که اساسا در حوزه صلاحیت مجلس و قوه مقننه باشد، در حالی که تفسیر قانون اساسی منحصرا در صلاحیت شورای نگهبان است و مجلس امکان تغییر یا تفسیر قانون اساسی را طبق این اصل ندارد؛ بنابراین، برگزاری همه پرسی درباره نظر تفسیری شورای نگهبان بر اساس مکانیسم اصل ۵۹ خلاف قانون اساسی است.

چندی پیش، روزنامه کیهان هم در مطلبی که به بررسی این موضوع اختصاص داده بود، نوشت: «در اصل ۹۹ قانون اساسی آمده است؛ «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد». از آنجا که «نظارت» در این اصل علی‌الاطلاق است، به روال منطقی و شناخته شده حقوقی، این نظارت شامل تمامی ابعاد و مراحل انتخابات خواهد بود. با وجود این هیأت مرکزی انتخابات در سال ۱۳۷۰ با استناد به اصل ۹۸ قانون اساسی که تفسیر قانون اساسی را بر عهده شورای نگهبان دانسته است، از شورای نگهبان خواستار تفسیر این اصل شد و شورای نگهبان طی نامه شماره ۱۲۳۴ مورخ ۱ / ۳ / ۱۳۷۰ اعلام کرد: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها می‌شود»؛ بنابراین تکلیف نظارت مذکور در اصل ۹۹ کاملاً روشن و خالی از ابهام است و شبهه‌ای در آن وجود ندارد که نیازی به رفراندوم داشته باشد.
گفتنی است، تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی در حکم قانون اساسی است و بازنگری در قانون اساسی برخلاف آنچه آقای رئیس‌جمهور تصور کرده‌اند مصداق اصل ۵۹ قانون اساسی نیست! انتظار می‌رفت جناب رئیس‌جمهور که خود را حقوقدان می‌دانند از تفاوت رفراندوم تقنینی (اصل ۵۹) و رفراندوم اساسی (موضوع اصل ۱۷۷) با خبر باشند

در اصل ۵۹ قانون اساسی که آقایان به آن استناد می‌کنند، آمده است: «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اِعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد». همانگونه که ملاحظه می‌شود، همه‌پرسی در این اصل مربوط به قوه مقننه است و نه تغییر در قانون اساسی... توضیح آنکه نظارت شورای نگهبان مدلول اصل ۹۹ قانون اساسی است و از آنجا که اصل ۹۸، تفسیر قانون اساسی را بر عهده شورای نگهبان گذاشته است، تفسیر این شورا نیز (نظارت استصوابی) در حکم قانون اساسی است؛ بنابراین، چنانچه آقایان هوس بازنگری در قانون اساسی را داشته باشند، باید به اصل ۱۷۷ مراجعه کنند. در این اصل، اعضای شورای بازنگری نیز مشخص شده‌اند و ربطی به رئیس‌جمهور ندارد؛ بنابراین بسیار تعجب‌آور است که رئیس‌جمهور حقوقدان از ابتدایی‌ترین الفبای حقوق بی‌اطلاع باشد و با طناب پوسیده حزبی که برخی از اعضای اصلی آن سابقه شناخته شده‌ای از وطن‌فروشی را در کارنامه سیاه خود دارند، باقی مانده عمر دولت خود را هم بر باد دهد.».

اما حامیان این لایحه هم استدلالاتی دارند. مثلا دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی معاونت ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی معلونت حقوقی ریاست جمهوری معتقد است از منظر حقوق اساسی تفسیر شورای نگهبان در حکم قانون اساسی است و برهمه برداشت‌ها و تفسیر‌های دیگر نهاد‌ها حاکم است. پس شورای نگهبان پهلوانی است که تمام مقامات و نهاد‌های حکومتی باید حرمت آن را نگه دارند. وانگهی تفاسیر و دیگر نظریات شورای نگهبان در مواجهه با اراده ملت هیچ ارزش و اعتبار حقوقی ندارد، زیرا اراده ملت آبشخور همه اعتبارات حقوقی است. در این حالت، شورای نگهبان به قهرمانی می‌ماند که در مواجهه با مادر خویش به خاک می‌افتد و جز فروتنی و کرنش در برابر خالق خود چیزی نمی‌داند. همچنین برهمین اساس است که برخی بر این باورند، شورای نگهبان در تفسیر اصل ۵۹ قانون اساسی ره به خطا برده است و نظارت شورای نگهبان برای مراقبت از تجاوز قانونگذار عادی به متون قانون اساسی است، نه برای مراقبت از اعمال اراده نویسنده و آفریدگار قانون اساسی.

اما شاید شایسته باشد که برای فهم دقیق‌تر از موضوع همه پرسی، نگاه یکی از اساتید برجسته حوزه حقوقی عمومی ایران یعنی دکتر سید محمد هاشمی را مورد توجه قرار دهیم. وی معتقد است، اساسا در کشور ما سه نوع همه‌پرسی وجود دارد: همه‌پرسی تقنینی، همه‌پرسی سیاسی و همه‌پرسی اساسی.

در همه‌پرسی تقنینی غیر از قانون‌گذاری‌ که پارلمان انجام می‌دهد، مردم هم مستقیم قانون‌گذارند. اصل ۵۹ قانون اساسی درخواست همه‌پرسی تقنینی را در اعمال قوه مقننه لحاظ کرده است؛ به این صورت که همه‌پرسی تقنینی باید به تأیید دو‌سوم مجموع نمایندگان ملت برسد. در اینجا نامی از پیشنهاد‌دهنده نیامده، لکن در ماده ۳۶ قانون مصوبه ۴/۴/۶۸ همه‌پرسی از سوی رئیس‌جمهور یا صد نماینده مجلس پیشنهاد می‌شود و به تصویب دو‌سوم نمایندگان ملت می‌رسد. همه‌پرسی تقنینی تا به حال در کشور ما تجربه نشده است.

همه‌پرسی دیگر بازنگری در قانون اساسی است که در اصل ۱۷۷ آمده و آن بازنگری در قانون اساسی به دستور رهبری است که به رئیس‌جمهور دستو می‌دهد و بعد از اینکه مجلس خبرگان تصویب کرد به آرای عمومی گذاشته می‌شود.

رأی مردم به جمهوری اسلامی ایران در دوازدهم فروردین ۵۸، تجربه همه‌پرسی اساسی بود. درباره خود قانون اساسی هم بعد از تصویب قانون اساسی در مجلس خبرگان رهبری، قانون اساسی به آرای عمومی گذاشته شد. بازنگری در قانون اساسی مطابق اصل ۱۷۷ به عهده رهبری است که بعد از مشورت با مجمع تشخیص باید به رأی اکثریت مطلق شرکت کنندگان برسد. درباره همه‌پرسی سیاسی هم تجربه‌ای نداشتیم؛ اما از آنجا که رهبری اختیاراتی در تبیین سیاست‌های کلی نظام و حل معضلات نظام از طریق مجمع تشخیص مصلحت را دارند می‌توانند قبل از اتخاذ تصمیم، آن را به آرای عمومی بسپارند؛ لذا براساس مطالب پیش گفته می‌توان گفت: اگر ارائه این لایحه از لحاظ تحقق اهداف سیاسی شاید نوشدارویی پس از مرگ سهراب باشد، اما از نگاه علمی و حقوقی می‌تواند محمل مناسبی برای صاحبنظران حوزه حقوق عمومی در کشور باشد که بتوانند با اعلام نظرات صریح خود درباره تفاسیر مختلف از متن و حاشیه اصل ۵۹ قانون اساسی به قضاوت و داوری اذهان عمومی از این وعده و شعار همیشگی جناح‌های سیاسی کمک نمایند و این سوال را پاسخ دهند که آیا اساسا تعاریف فعالان سیاسی و اذهان عمومی از همه پرسی با ظرفیت‌های قانونی این اصل و قوانین مرتبط با آن همحوانی دارد یا خیر؟