کلید صندوق توسعه ملی در دست کیست؟

کارکرد صندوق توسعه ملّی چیست؟ آیا دولت می‏تواند از این صندوق تازه تأسیس پول برداشت کند؟ چه راهکارهایی باید ارایه داد تا سرنوشت صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی منجر نشود؟

در این مقاله‏ به بررسی علمی این موضوع پرداخته شده است.

رییس محترم جمهور در روز شنبه، هجدهم تیر ماه سال جاری، مجوز برداشت هفت میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی برای تأمین مالی پروژه مسکن مهر را صادر کردند. اهداف و نیات خیرخواهانه رییس جمهور برای تأمین مسکن اقشار کم درآمد، بر کسی پوشیده نیست و توجه ویژه ایشان به عدالت، از ابتدای به دست گرفتن سکان قوه مجریّه قابل تقدیر است، امّا آن‌چه مهم است، این که نتایج تصمیم‌های اقتصادی، تا چه اندازه به تحقق هم زمان عدالت و پیشرفت خواهد انجامید. این دستور آقای احمدی‏نژاد، که با جهت‌گیری‌های متفاوتی از سوی نمایندگان مجلس روبه‌رو شد، بار دیگر نگرانی‌ها در مورد احتمال تبدیل‏ شدن سرنوشت صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی را افزایش داده است. از این رو در این مقاله به بررسی ابعاد اقتصادی این موضوع می‌پردازیم.
 
 1 ـ  علت تشکیل صندوق توسعه‌ ملی از دیدگاه اقتصادی:
 
الف) مشکلات مشترک کشورهای نفتی؛
 
دولت‌های نفتی به دلیل در اختیار داشتن درآمدهای عظیم نفت و هم‌چنین فرصت کوتاهی که در اختیار دارند، همواره دیدگاه کوته ‌بینانه به مصالح اقتصاد ملی دارند. نفت، اقتصادهای نفتی را به بیماری ‌هلندی و دولت‌های نفتی را به بیماری کوته ‌نگری و رانت‌خواری دچار می‌کند. این میراث طلای سیاه برای صاحبانش گاهی به «نفرین منابع» یاد می‌شود.
 
«تری‌لین کارل» در کتاب «معمای فراوانی، دولت‌های نفتی و رونق‌های نفتی» که به توصیه مؤسس «اوپک» به رشته تحریر درآورده است، به بررسی مشکلات مشترک کشورهای نفتی اشاره می‌کند و می‌ گوید که چگونه اقدام‌های آن‌ها برای توسعه به ضد توسعه تبدیل شده است. او در این کتاب به جملات مؤسس اوپک هنگام تأسیس اوپک اشاره می‌کند که در هنگام راه اندازی این سازمان، روزی را پیش‌بینی می‌کند که در آن کشورهای نفتی پیش‌ قراول توسعه جهان می‌شوند و در چرخشی 180 درجه‌ای این بار کشورهای توسعه ‌یافته آن روز دنیا (که هنوز هم توسعه ‌یافته‌اند) به دنبال خرید تکنولوژی و محصولات کشورهای نفتی خواهند بود.
 
در این کتاب به تحلیل اقتصاد کشورهای نفتی در دوران رونق‌های نفتی پرداخته شده و در بررسی حیرت‌آوری نشان می‌دهد که چگونه با افزایش قیمت نفت و سرازیر شدن درآمدهای کلان به کشورهای نفتی روز به روز اقتصاد آن‌ها بیمارتر و وابسته‌تر شده است. مؤسس اوپک در کمال ناامیدی پس از سال‌ها از تأسیس اوپک و استمرار توسعه ‌نیافتگی کشورهای نفتی اعتراف می‌کند که «نفت طلای سیاه نیست، بلکه مدفوع شیطان است».
 
تجربه مشترک کشورهای نفتی هنگام رونق درآمدها، کسری‌های بودجه بالا، افزایش واردات، افزایش رانت‌خواری، فساد و عقب ‌ماندن از دروازه‌های توسعه است. این ویژگی دولت‌های نفتی است که در دوران کوتاه قدرت برای به دست آوردن محبوبیّت‌، نگرش‌های کوتاه مدت به آینده اقتصاد داشته باشند و در پی آن باشند تا درآمدهای نفتی را در مدت زمان مسئولیت خود، هزینه نمایند. دولت‌های نفتی بیش‌تر رانتی بوده و دچار فساد مالی می‌شوند.
 
با توجه به آن‌چه درباره ویژگی‌های مشترک دولت‌های نفتی عنوان شد برخی از کشورهای دارای درآمد نفت مانند نروژ، توانستند از آسیب‌های درآمدهای نفتی درامان مانده و این درآمدها را تبدیل به فرصتی برای توسعه کنند. علت اصلی این موفقیت نیز درس گرفتن از تجربه‌ها و اعتماد به شیوه‌های علمی بوده است. راهکار علمی برای مصون ماندن از بیماری هلندی تشکیل صندوق‌های نفتی است که به دو نوع صندوق‌های تثبیت و صندوق‌های پس انداز تقسیم می‌شوند. در کشور ما نیز صندوق ذخیره ارزی و توسعه ملی در همین راستا تشکیل شده‌اند.
 
ب) صندوق‌های نفتی به عنوان یک راهکار مناسب برای کاهش عوارض درآمدهای نفت؛
 
استفاده بهینه از درآمدهای حاصل از نفت و گاز کشور و ایجاد ثبات در میزان استفاده از این درآمدها در بودجه کل کشور، از اهداف ایجاد صندوق توسعه ملی است. اهداف صندوق‌های ذخیره ارزی یا صندوق‌های نفتی، مقابله با ناپایداری و غیرقابل پیش‌بینی بودن درآمدهای نفتی است که در این حالت صندوق‌های تثبیت ایجاد می‌شوند و هدف آن ایجاد تعادل بودجه‌ای ‌است؛ به این معنا که هنگام افزایش قیمت‌های نفت، درآمدهای اضافی از بودجه به صندوق هدایت می‌شود و هنگام کاهش درآمدهای نفتی در پی کاهش قیمت نفت، کسری بودجه از صندوق تأمین می‌شود و ثبات بودجه‌ دولت حاصل می‌شود. کشورهای نروژ، قزاقستان و ایران صندوق تثبیت ایجاد کرده‌اند. (هادی زنوز، 1388)
 
صندوق‌های پس‌انداز برای پس‌انداز بخشی از درآمدهای نفتی برای نسل‌های آینده ایجاد می‌شوند. فلسفه این صندوق‌ها این است که نفت ثروت ملی به شمار می رود و بنا بر [قوانین] منابع درآمدهای حاصل از نفت فقط می‌تواند برای سرمایه‌گذاری در درون یا بیرون از کشور مورد استفاده قرار گیرد و تخصیص منابع آن به هزینه‌های جاری و مصرفی مجاز نیست و تأکید عمده بر تخصیص درآمدهای نفتی به امور سرمایه‌گذاری به خصوص سرمایه‌گذاری‌های خارجی است.
 
در برنامه پنجم افزون بر حفظ صندوق ذخیره ارزی در ماده 84، صندوق توسعه ملی نیز ایجاد شد تا با واریز دست کم معادل 20 درصد از منابع به دست آمده از صادرات نفت (نفت‌خام، و میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) در سال‌های برنامه، ضمن کاهش اتکا به نفت، عوارض ناشی از درآمدهای نفتی به حداقل ممکن برسد که اتفاق خجسته‌ای در اقتصاد ایران خواهد بود.
 
2ـ علت تشکیل صندوق توسعه ملی در سیاست‌های برنامه پنجم توسعه ابلاغی مقام معظم رهبری به دولت:
 
در بند 22 این سیاست‌ها ذیل امور اقتصادی، آشکارا دستور تشکیل این صندوق صادر و هدف تشکیل این صندوق این‌گونه بیان شده است:
 
22ـ تغییر نگاه به نفت، گاز و درآمدهاى حاصل از آن از منبع تأمین بودجه عمومى به «منابع و سرمایه‏هاى زاینده اقتصادى» و ایجاد صندوق توسعه ملى با تصویب اساس‌نامه آن در مجلس شوراى اسلامى در سال اول برنامه پنجم و برنامه‌ریزى براى استفاده از مزیّت نسبى نفت و گاز در زنجیره صنعتى، خدماتى و پایین دستى وابسته بدان با رعایت:
 
1ـ 22ـ واریز سالانه دست کم 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده‏هاى نفتى به صندوق توسعه ملى.
 
2ـ 22ـ ارایه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملى به بخش‏هاى خصوصى، تعاونى و عمومى غیردولتى با هدف تولید و توسعه سرمایه‌گذارى در درون و بیرون کشور با در نظر گرفتن شرایط رقابتى و بازدهى مناسب اقتصادى.
 
3ـ 22ـ قطع وابستگى هزینه‏هاى جارى دولت به درآمدهاى نفت و گاز تا پایان برنامه.
 
اهداف آمده در سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری، نشان دهنده خطوط کلی نگرش به درآمدهای این صندوق، در دیدگاه کلان است. متأسفانه نگرش کلان به درآمدهای نفت و صندوق ذخیره ارزی تاکنون دارای ویژگی‌های ذکر شده نبوده و در این راستا، پرسش های زیر طرح شدنی است:
 
1ـ آیا نگرش موجود در اقتصاد ایران به منابع صندوق توسعه ملی بنا بر سیاست‌های ابلاغی «تغییر نگاه به درآمدهای نفت و گاز از منبع تأمین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» است؟
 
2 ـ آیا مسکن مهر جزو سرمایه‌های زاینده اقتصادی به شمار می رود و آیا دارای قابلیّت افزایش تولید و اشتغال برای اقتصاد ایران است؟
 
3ـ آیا سازندگان مسکن مهر جزو سرمایه‌گذاران مولد به شمار می روند؟
 
3ـ شرایط لازم برای دریافت منابع از صندوق توسعه ملی:
 
ماده 84 قانون برنامه پنجم که به تشکیل صندوق توسعه ملی اشاره می‌کند، موارد زیر را به عنوان شرط برداشت از صندوق توسعه ملی عنوان می کند:
 
الف) قانون برنامه پنجم توسعه، اعطای تسهیلات را تنها به صورت ارزی مشخص کرده و اجازه تبدیل به ریال در بازار داخلی را نداده است.
 
ب) اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسه‌های عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مادی و اقتصادی مجاز است. با توجه به نص قانون، شبهات زیر در مورد پرداخت اعتبار از صندوق توسعه ملی به مسکن مهر وجود دارد:
 
گویا، مسکن مهر شرط «الف» یعنی اجازه  تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارد، زیرا بخش مسکن ریالی محسوب می‌شود.
 
در شرط «ب» جای این سؤال باقی است که آیا طرح‌های مسکن مهر در همه جا دارای توجیه فنی، مادی و اقتصادی هستند که گویا این مورد نیز با چالش روبه‌روست.
 
متأسفانه، شمار بسیاری از واحدهای مسکن مهر به خانواده‌هایی اعطا شده است که در حال حاضر صاحب خانه هستند و مسکن مهر ارزان قیمت با تسهیلات دولتی را به عنوان مسکن دوم خریداری کرده‌اند که خود این مسأله به عنوان یکی از ضعف‌های این طرح مطرح می‌شود و منابع دولتی به خصوص صندوق توسعه ملی اگر در این راه صرف شود نه تنها توجیه اقتصادی ندارد، بلکه هدر دادن منابع ملی است.

منابع صندوق توسعه ملی قرار است در طرح‌های سرمایه‌گذاری مولد مورد استفاده قرار گیرد تا سرمایه بین نسلی نفت تبدیل به سرمایه ماندگار تولید و اشتغال ملی برای نسل‌های حال و آینده گردد در حالی که مسکن مهر چنین ویژگی ندارد.
 
از سوی دیگر، سازندگان مسکن مهر جزو سرمایه‌گذاران به شمار نمی روند و صرفاً پیمانکار این طرح هستند.
 
4ـ عوارض برداشت  غیر کارشناسی از صندوق توسعه ملی:
 
عوارض برداشت غیر کارشناسی از صندوق توسعه ملی و تبدیل دلارهای نفتی به ریال را می‌توان این‌گونه خلاصه کرد:
 
1 ـ تبدیل مازاد درآمدهای نفتی ارزی به ریال، نقدینگی را افزایش می‌دهد. در حال حاضر حجم نقدینگی در کشور بالغ بر سیصد هزار میلیارد تومان است، که به دلیل سرگردانی حجم عظیمی از نقدینگی، بی‌ثباتی بازارهای مسکن، طلا و ارز را در سال‌های اخیر شاهد بوده‌ایم.
 
2ـ تبدیل ارز به ریال و افزایش حجم نقدینگی، عرضه پول را افزایش می‌دهد و موجب افزایش تورم خواهد شد؛ تجربه‌ای که بارها و بارها و در دولت‌های مختلف از جمله دولت نهم نیز شاهد آن بوده‌ایم. با توجه به تورم موجود در جامعه، تصمیم گیرندگان اقتصادی باید سیاست‌های انبساطی را از دستور کار خود خارج نمایند، چراکه تورم، زندگی مردم به ویژه اقشار کم درآمد را تحت الشعاع قرار خواهد داد.
 
3ـ تجربه صندوق ذخیره ارزی و صرف منابع عظیم آن در سال‌های اخیر، نباید دوباره تکرار شود. زیرا همان گونه که دیدیم افزایش واردات و افزایش تورم از عوارض سوءِ آن برای اقتصاد ایران بود. افزایش واردات بدون حساب و کتاب که منجر به تعطیلی واحدهای فراوان تولیدی شد، کشور را دچار رکود تورمی ساخت و عوارض آن تاکنون بر جا مانده است.
 
4 ـ چه باید گفت؟!
 
منابع لازم برای مسکن مهر، تا پایان سال دست کم پانزده هزار میلیارد تومان است. هفت هزار میلیارد دلاری که از سوی صندوق توسعه ملی (در صورت موافقت هیأت امنا) به این طرح اختصاص یابد، بخشی از این منابع را فراهم خواهد ساخت و اگر تا پایان سال قصد تأمین باقی منابع را از این صندوق داشته باشد صندوق توسعه ملی به سرنوشت صندوق ذخیره ارزی دچار خواهد شد و نتیجه آن بیماری هلندی خواهد بود.
 
تاکنون 37 میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی قرار است به بخش حمل و نقل درون شهری، نوسازی کامیون‌های برون شهری، کشاورزی و صادرات اختصاص یابد، در حالی که موجودی صندوق در حال حاضر بیست میلیارد دلار است و این یعنی که موجودی صندوق در آغاز تأسیس آن منفی بوده و در گذشته خرج شده است که با هدف ایجاد صندوق توسعه ملی یعنی پس انداز درآمدهای نفتی برای نسل‌های بعد در تناقض است و این موضوع نگران کننده است.
 
بهترین محل صرف منابع صندوق توسعه ملی سرمایه گذاری در تولید ملی و پروژه‌های مولد است که نه تنها افزایش تولید موجب سرعت رشد و توسعه اقتصادی می شود، بلکه موجب افزایش اشتغال نیز خواهد شد که بهترین راه تحقق عدالت اجتماعی نیز خواهد بود. با توجه به تجربه کشورهای نفتی ـ که در بخش اول مقاله ارایه شد ـ نیات خیرخواهانه باید با تصمیم‌های عقلایی و علمی همراه شود، تا موجبات پیشرفت و سعادت کشور را فراهم سازد. نیات دولتمردان کشورهای نفتی گوناگون، چه بسا خیرخواهانه و متعالی بود، اما همان گونه که در کتاب اشاره شده (معمای فراوانی) در بخش اول گفتیم، این نیات خیرخواهانه وقتی با تصمیم‌های غیرعلمی همراه شد، موجبات عقب ماندگی کشورهای نفتی را فراهم ساخت و عقل سلیم حکم می‌کند که از تجربه‌ها پند آموخته و اشتباهات گذشته تکرار نشود.(*)

................................................

منابع:
 
1-  تری لین کارل، معمای فراوانی، دولت‌های نفتی و رونق‌های نفتی، ترجمه‌ی جعفر خیرخواهان، نشر نی.
 
2- قانون برنامه‌ پنجم توسعه.
 
3- سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در مورد برنامه‌ پنجم توسعه.
 
4- هادی زنوز ، بهروز . صندوق توسعه‌ی ملی، مرکز پژوهش‌های مجلس جمهوری اسلامی، 1388.
.................................................

منبع: برهان
 

* فاطمه سرخه ‏دهی، کارشناس ارشد اقتصادی و مدرس دانشگاه