«كارت قرمز به كارت زرد مجلس»

تحقيق در خصوص ماهيت اصطلاح« كارت زرد» مجلس شوراي اسلامي

مقدمه:

اصطلاح كارت زرد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، به وزرای دولت که در دوره دولت دهم رواج يافت و رسانه‌اي شد، در اصل با سؤال نمايندگان مجلس از وزرا يا رئيس جمهور درباره مسئولیت‌ها و وظایف و اختیارات آنان ارتباط موضوعي دارد. هر چند در دولتهاي قبلي نيز طرح سؤال از وزرا در دستور كار مجلس قرار مي‌گرفت، ولي اصطلاح «كارت زرد» و كاربرد آن رايج نبود تا اينكه در دولت دهم و اواخر رياست جمهوري آقاي احمدي نژاد وقتي تعداد سؤالهاي نمايندگان از وزرا زياد شد، نتيجه منفی حاصل از جلسه طرح سؤال نمايندگان مجلس از وزرا در رسانه ها به عنوان «كارت زرد نمايندگان مجلس به وزرا» مشهور گرديد.

چه كساني تاكنون از مجلس كارت زردگرفته‌اند؟

وزرائي كه در دولت دهم از مجلس به اصطلاح «كارت زرد» گرفتند عبارت بودند از:

مسعود ميركاظمي وزير سابق نفت -حميدرضا بهبهاني وزير سابق راه و ترابري- صادق محصولي وزير سابق رفاه و تأمين اجتماعي- مهدي غضنفري وزير سابق بازرگاني – منوچهر متكي وزير سابق امور خارجه- محمدعلي حسيني وزير سابق فرهنگ و ارشاد اسلامي- مهدي نامجو وزير سابق نيرو- و آخرين آنها سيدشمس الدين حسيني وزير امور اقتصادي و دارايي بود كه پس از توضيحات نماينده سؤال كننده و ارائه پاسخهاي وزير، نماينده مذكور اعلام كرد كه از پاسخهاي وزير قانع نشده و به همين دليل قانع كننده بودن يا نبودن پاسخ هاي وزير به پرسش نماينده، به رأي گذاشته شد و نمايندگان مجلس با 74 رأي موافق و 68 رأي مخالف و 18 رأي ممتنع از 194 نماينده حاضر در جلسه مجلس، پاسخ‌هاي وزير را قانع كننده ندانستند و به اصطلاح رسانه‌اي به ايشان كارت زرد دادند.

در دولت يازدهم نيز 3 وزير به اصطلاح «كارت زرد» گرفتند. اولين كارت زرد در جلسه علني 1/9/1392 مجلس شورای اسلامی به فرجي دانا وزير علوم، تحقيقات و فناوري اطلاعات داده شد و دومين كارت زرد در جلسه علني 8/10/1392 به آقاي طيب نيا وزير امور اقتصادي و دارايي داده شد و سومين كارت زرد نیز با فاصله كمي از كارت دوم در جلسه 17/10/1392 مجلس شوراي اسلامي، در رسيدگي به سؤالي كه حميد رسائي از علي جنتي وزير فرهنگ و ارشاد اسلامي به ادعاي تسامح و تساهل وزير فرهنگ و ارشاد اسلامي در برابر توهين به مقدسات كه توسط يكي از نشريات كشور انجام شده بود با 105 رأي موافق و 97 رأي مخالف و 18 رأي ممتنع از224 نماينده حاضر در مجلس، توضيحات وزير را قانع كننده تشخيص ندادند و به اين ترتيب سومين كارت زرد مجلس نهم به وزير دولت يازدهم داده شد.

گلايه دولت از كارت زرد مجلس

موضوع افزايش سؤال از وزرا، نوع سؤالات و مرتبط بودن يا نبودن موضوع سؤال با حوزه اختيارات و مسئوليتهاي وزرا، نحوه رأي‌گيري از نمايندگان مجلس در باره بعضي از وزرا از جمله وزير فرهنگ و ارشاد اسلامي و تشتت در نتيجه آراء مأخوذه و قانع شدن يا نشدن نمايندگان مجلس از يك طرف و تهديد به استعفاء وزير امور اقتصادي و دارايي از منصب وزارت از طرف ديگر باعث شد تا طرفداران دولت وحتي اشخاص بي¬طرف به نحوه سؤال از وزرا و رأي گيري مجلس اعتراض نمايند و جلسه طرح سؤال را مغاير با مباني قانوني بدانند.

مقاله حاضر نيز صرفاً در صدد بررسي متن قوانين و مقررات مرتبط به ويژه نقد و بررسي حقوقي آئين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي است و آنچه كه در جريان رويه عملي آئين نامه داخلي يا تفسيرهاي شخصي نمايندگان مجلس اتفاق افتاده يا مي افتد مورد نظر نيست.

اصطلاح « كارت زرد» در قانون نيامده است

در قانون آئين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي مصوب سال 1379 با اصلاحات بعدي، صرفاً در يك جا به كارت زرد اشاره شده و آن ماده (25) آئين نامه است در صورتی که ماده مذكور اصلاً به مبحث سؤال نمايندگان مربوط نمي شود بلكه به مبحث رأي گيري مرتبط است. در اين مبحث به وجود سه كارت سفيد و كبود و زرد به ترتيب به معناي موافقت – مخالفت و امتناع تصريح شده است. بر اساس اين ماده نمايندگان مجلس هنگام رأي گيري علني، موظفند يكي از 3 كارت مذكور را درون گلدان جمع آوري آرا بيندازند، لذا به طور طبيعي آراء مربوط به هر گلدان در جاي خود قرار داده مي شود و نبايد با آراء گلدانهاي ديگر مخلوط و اشتباه شود.

اصطلاح «كارت زرد» به معناي نظر منفي نمايندگان مجلس شوراي اسلامي نسبت به پاسخهاي وزير در قبال سؤال بعضي از نمايندگان است و با توجه به آنكه آئين نامه داخلي مجلس، مصوب خود مجلس است و قانون تلقي مي شود، لذا اصطلاح كارت زرد كه از اين قانون نشأت نگرفته است اصطلاحي قانونی نيست.

اصطلاح كارت زرد يك اصطلاح مجازي و ژورناليستي است

با توجه به آثاري كه كارت زرد در مسابقات ورزشي دارد و در حقیقت اخطار داور به بازيكن تلقي مي‌شود اصطلاح كارت زرد نمايندگان نيز بر گرفته و استعاري از معنا و مفهوم ورزشی آنست و كنايه از نارضايتي نمايندگان دارد به عبارت ديگر معناي مجازي كارت زرد؛ اخطار و معناي كنايي‌اش، قانع نشدن و عدم موافقت نمايندگان مجلس از پاسخهاي وزير است و استقبال رسانه ها از بكارگيري اين لفظ در مورد وزرا، يك عمل ژورنالی است و نه تنها اثر تبليغي دارد، بلكه كاربرد اين لفظ آثار حقوقي و سياسي مختلفي براي وزير مسئول و دولت خواهد داشت كه در محل ديگري به آن پرداخته مي شود.

 حق سؤال نمايندگان مجلس از وزرا  و رئيس جمهور درقانون اساسي و قانون عادي

در اصل (88) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مقرر شده است:
«در هر مورد كه حداقل يك چهارم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از رئيس جمهور و يا هر يك از نمايندگان از وزير مسئول درباره يكي از وظايف آنان سؤال كنند، رئيس جمهور يا وزير موظف است در مجلس حاضر شود و به سؤال جواب دهد و اين جواب نبايد در مورد رئيس جمهور بيش از يك ماه و در مورد وزير بيش از ده روز به تأخير افتد مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي»

همچنين در اصل (84) قانون اساسي، مقرر شده است:
«هر نماينده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلي و خارجي كشور اظهار نظر نمايد.»

به علاوه به موجب اصل (86) همين قانون:
«نمايندگان مجلس در مقام ايفاي وظايف نمايندگي در اظهار نظر و رأي خود كاملاً آزادند و ....»
بنابراين از مجموع اصول فوق الذكر قانون اساسي و تفاسير متعدد شوراي نگهبان از اصول فوق‌الذكر نتايج زير حاصل مي شود.


اعمال حق سؤال نمايندگان از رئيس جمهور طبق قانون اساسی صرفاً در صحن مجلس شورای اسلامی تجویز شده است و نمایندگان مجلس شورای اسلامی صرفاً در صحن مجلس صلاحیت طرح سؤال دارند و در بیرون از مجلس شوراي اسلامی نمی‌توانند كتباً یا شفاهاًً از نحوة عمل و حوزه مسئولیت وزرا سؤال کنند و چنانچه سئوال كنند، سؤال آنان، از مصادیق اعمال اصل (88) قانون اساسی محسوب نمي شود.

اگرچه نمایندة مجلس به خاطر مسئولیتی که در برابر تمام ملّت دارد حق دارد در تمام مسائل داخلی و خارجی اظهارنظر و سؤال کند، لکن به قاعدة عقلی و منطقی همچنین مفاد اصول مختلف قانون اساسی بویژه اصل (137)، سؤال از وزرا و رئیس جمهور، صرفاً محدود به حوزه وظایف و مسئولیتها و اختیارات آنان است .

اصل (137) قانون اساسي:
 هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش در برابر رئيس جمهور و مجلس است و در اموري كه به تصويب هيئت وزيران مي رسد مسئول اعمال ديگران نيز هست.

بنابراين هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش است و یک نماینده نمی‌تواند نسبت به موضوعات و مسائلی که در حیطة وظایف و اختیارات وزیر نیست از او سؤال کند و باتوجه به آنکه اساساً رئیس جمهور و وزرا به موجب اصل (134) قانون اساسي مأمور اجرای قوانین هستند و معمولاً وظایفی غیر از اجرای قوانین مجلس ندارند، لذا سؤال نمايندگان مجلس از آنان لزوماً در محدودة نحوه اجراي قوانین باید باشد.

ماده (208) آئين نامه داخلي مجلس به شرح زير نيز اين موضوع را مورد تأييد قرار داده است؛
«ماده 208- در كليه مواردي كه نماينده يا نمايندگان مطابق اصل (88) قانون اساسي از رئيس جمهور يا وزير درباره يكي از وظايف آنان حق سؤال دارد، مي توانند در خصوص موضوع مورد نظر به رئيس جمهور و وزير مسئول كتباً تذكر دهند....»

به همين جهت كميسيون خاص مجلس ابتدا بايد بررسي كند كه آيا سؤال نماينده از وزير، مرتبط با حوزه مسئوليتش هست يا خير سپس به هئيت رئيسه مجلس ارجاع دهد.

مؤید مطلب فوق نظریات تفسیری شورای نگهبان به شماره‌های2/3093 مورخ 8/5/1360 – 4237 مورخ 8/11/1360 – 2439 مورخ 17/1/1361 – 9075 مورخ 16/4/1362 – 5353/ق مورخ 30/9/1362 – 3391 مورخ 25/2/1364 می‌باشند.

آشنايي كلي با مباحث قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1379 با اصلاحات بعدی

قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در دو باب (کلیات و وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی) و 5 فصل به ترتیب زیر :

1- تشکیل و افتتاح مجلس
2- نمایندگان
3- گردش کار مجلس
4- قانونگذاری
5- نظارت

و 28 مبحث با عناوین زیر:

1- افتتاحیه و استقرار مجلس          15- مراحل بررسی تصویب طراحها و لوایح عادی
2- تشکیلات قانونگذاری مجلس      16- مراحل بررسی و تصویب طرحها و لوایح فوریتی
3- تشکیلات اداری و پشتیبانی       17- بررسی طرحها و لوایح طبق اصل (85) قانون اساسی
4- مصونیت نمایندگان                    18- نحوة بررسی موارد خاص و مهم
5- تعهدات نمایندگان                     19- نحوة بررسی برنامه و بودجه سالانه کشور
6- حقوق نمایندگان                      20- تفسیر قوانین
7 - مأموریت‌ها                            21- نکات مشترک مربوط به بررسی طرحها و لوایح
8- تعطیلات و مرخصی    22- ارجاع مصوبات مجلس با شورای نگهبان مجمع تشخیص مصلحت نظام و مراحل رسیدگی به آنها
9- غیبت نمایندگان                      23- تقاضای همه پرسی
10- استعفای نمایندگان و نحوة بررسی آن    24- نحوه بررسی اصول (88 و 76) قانون اساسی
11- جلسات مجلس                    25- نمایندگان ناظر در مجامع هیأتها و شوراها
12-  نطقها و مذاکرات        26- نحوه رسیدگی دیوان محاسبات به اجرای بودجه سالانه کشور
13- آرا                                      27- استیضاح
14- طرحها و لوایح قانونی            28- سایر مقررات
به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. همانطور كه ملاحظه مي شود در مبحث شماره (24) موضوع نحوه اجراي (88) قانون اساسي پيش بيني شده است.

به موجب ماده (44) آئین‌نامة داخلي مجلس، مجلس شورای اسلامی دارای کمیسیون‌های متعدد از جمله کمیسیون تدوین آئین‌نامه داخلی مجلس است. تعیین مصادیق و تهیه شرح وظایف و اختیارات کمیسیون‌ها با رعایت کلیّت آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، توسط هیئت رئیسه مجلس یا هریک از کمیسیون‌های دیگر و یا حداقل پنجاه نفر از نمایندگان، پیشنهاد و پس از تصویب در جلسه مشترک هیئت رئیسه مجلس و اعضای کمیسیون تدوین آئین‌نامه داخلی و رؤسای کمیسیون‌های تخصصی انجام می‌شود. جلسة مشترک مذکور به ریاست رئیس ‌یا یکی از نواب رئیس مجلس و با حضور حداقل دو سوّم اعضا رسمیت می‌یابد و مصوبات آن با رأی حداقل دو سوّم اعضا حاضر معتبر خواهد و مصوبات به اطلاع نمایندگان خواهد رسید.

بنابراين به موجب آئين نامه داخلي مجلس تغييرات جزئي در آيين نامه داخلي مجلس هميشه در صحن علني و با حضور همه نمايندگان يا به ترتيبي كه در اصل (65) قانون اساسي به شرح زير ذكر شده است به تصويب نمي‌رسد.

«اصل 65- پس از برگزاري انتخابات، جلسات مجلس شوراي اسلامي با حضور دو سوم مجموع نمايندگان رسميت مي يابد و تصويب طرح ها و لوايح طبق آئين نامه مصوب داخلي انجام مي گيرد، مگر در مواردي كه در قانون اساسي نصاب خاصي تعيين شده باشد، براي تصويب آئين نامه داخلي موافقت دو سوم حاضران لازم است.»

بنابراين ملاحظه مي شود كه اگر به موجب آئين نامه داخلي مجلس كه به تصويب دو سوم نمايندگان حاضر رسيده مجدداً تأكيد مي شود، به تصويب دو سوم كل نمايندگان رسيده باشد، حد نصاب خاصي براي وارد بودن سؤال از وزراء و رئيس جمهور تعيين شده باشد، همان حدنصاب ملاك عمل است و هر نوع مقررات از جمله حدنصاب حاصل از تغييرات جزئي يا اصلاحات عبارتي كه بر اساس آئين نامه مصوب كمتر از دو سوم مجموع نمايندگان باشد قانوناً نمي‌تواند ملاك عمل باشد.

در ماده (237) آئین‌نامه به هیئت رئیسه مجلس این اجازه داده شده است که به تنهایی اصلاحات لازم را در جهت اعمال مصوبات در متن آئین‌نامه و تعیین شماره مواد و تبصره‌های الحاقی و اصلاح شماره آنها به عمل آورد و این مطلب علاوه بر آنكه اطلاع‌رسانی را از این جهت که ممکن است در روزنامه رسمی به موقع درج نشود با مشکل بیشتری مواجه می‌کند و ممكن است باعث اصلاحات عبارتي در متن آئين نامه نيز بشود كه اطلاع از آن به راحتي ميسر نباشد، در صورتي اطلاع رساني از تغيير قوانين و مقررات جزو وظايف اوليه مجلس است، علي‌الخصوص آنكه به موجب قانون مستثني بودن مصوبات مربوط به آئين نامه داخلي مجلس از موضوع ماده (2) قانون مدني مصوب سال 1372، كليه مصوبات راجع به آئين نامه داخلي مجلس بلافاصله پس از تصويب نهايي لازم الاجرا مي‌شوند.

به موجب ماده (49) آئین‌نامه داخلي مجلس، کمیسیون¬هاي تخصصی مجلس از جمله کمیسیون رسیدگی به سؤال نمایندگان ازرئیس جمهور و وزرا در محدودة تخصصی خود دارای وظایف و اختیاراتی می‌باشند.

به موجب تبصرة (1) همین ماده هریک از کمیسیون‌ها می‌توانند در موارد مهم و حساس و در مواجهه با تخلفات یا سوء مدیریت با دعوت از مسئولین ذیربط موضوع را بررسی نموده و گزارش آن را به هیئت رئیسه ارائه دهند و هیئت رئیسه می‌تواند گزارش آن را در دستور کار مجلس قرار دهد... در این صورت نماینده دولت موظف است جهت پاسخگویی در جلسة مجلس شرکت نماید.
بنابراين موضوع سوء مديريت يا تخلفات مديريتي در دستگاههاي اجرايي، در جلساتي غير از جلسه سؤال نماينده از وزرا و يا رئيس جمهور مورد بررسي قرار مي¬گيرد و به همين جهت طرح سوالات مرتبط با سوء جريانات اداري در حوزه وزير قاعدتاً نبايد با جلسات مربوط به نحوه اجراي اصول (88 و 76) قانون اساسي خلط شود.

آنچه از مقررات فوق نتیجه می‌شود این است که اوّلاً: شرح وظایف و اختیارات کمیسیونها در جلسة مشترک کمیسیون خاصی تعیین و تصویب می‌شود و صرفاً به اطلاع نمایندگان می‌رسد، بنابراین اطلاع از تغییر وظایف و اختیارات کمیسیون‌ها از جمله کمیسیون تخصصی رسیدگی به سؤال نمایندگان از رئیس جمهور و وزرا شاید به راحتی میّسر نباشدو به سرعت به اطلاع عموم و اعضاء هیئت دولت و دستگاههای اجرایی نرسد، یا سرعت تغییرات به حدی باشد که امکان اطلاع‌رسانی صحیح از آنها ممکن نباشد و طبعاً عدم اطلاع‌رسانی به موقع باعث بروز مشکلات و مسائلی در کشورمی‌شود.

در آئين نامه داخلي مجلس کمیسیونی خاص برای رسیدگی به سؤال نمایندگان از وزرا و رئیس جمهور پيش بيني و نحوه عمل این کمیسیون و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در اجرای بررسی اصول (88و 76) قانون اساسی تشریح شده است. ذیل فصل سوَم با عنوان (قانونگذاری) از باب دوَم با عنوان (وظائف و اختیارات مجلس شورای اسلامی) مبحثی با عنوان نحوه بررسی اصول هشتاد و هشتم و هفتاد و ششم قانون اساسی به تشریح جزئیات و نحوة اعمال این حق اساسی نمایندگان پرداخته شده است.

در ماده (208) آئین‌نامه و ذیل همین مبحث مقرر شده است:
در کلیه مواردی که نمایندگان مطابق اصل (88) قانون اساسی از رئیس جمهور یا وزیر در باره یکی از وظائف آنان حق سؤال دارند، می‌توانند درخصوص موضوع مورد نظر به رئیس جمهور و وزیر مسئول کتباً تذکر دهند. هیئت رئیسه خلاصه تذکر را در جلسة علنی مجلس قرائت و متن تذکر را به رئیس جمهور یا وزیر مربوط ابلاغ می‌نماید.

در ماده 209 آئین‌نامه نیز مقرر شده است:
1- هر نماینده می‌تواند راجع به مسائل داخلی و خارجی کشور از وزیر مسئول دربارة وظائف او سؤال نماید. سؤال باید کتبی و صریح بوده و در فرم مخصوص که هیئت رئیسه تهیه می‌نماید توسط نماینده تنظیم و به هیئت رئیسه تسلیم شود. هیئت رئیسه موظف است سؤال را فوری به کمیسیون تخصصی ذیربط ارسال نماید.

2- کمیسیون موظف است حداکثر ظرف پانزده روز پس از وصول سؤال جلسه‌ای با حضور وزیر و سؤال کننده تشکیل دهد و با استماع نظرات سؤال‌کننده و وزیر و بررسی‌های لازم به موضوع رسیدگی کند.

3- چنانچه سؤال سؤال‌کننده توضیحات وزیر را قانع‌کننده نداند، کمیسیون با تعیین قلمرو ملی یا منطقه‌ای سؤال بلافاصله نسبت به ارجاع سؤال ملی به هیئت رئیسه جهت اعلام وصول در اوّلین جلسه علنی اقدام می‌نماید.

4- در رابطه با سؤال منطقه‌ای، کمیسیون موظف است حداکثر ظرف ده روز نسبت به ارائه راه‌حل و ارسال گزارش به هئیت رئیسه مجلس و رئیس جمهور (توسط رئیس مجلس) اقدام نماید. هیئت رئیسه مساعی لازم نسبت به حل موضوع سؤال منطقه‌ای را به عمل می‌آورد. چنانچه پس ازپانزده روز از ارجاع نامه کمیسیون، نماینده سؤال‌کننده همچنان موضوع را حل و فصل نشده بداند از هیئت رئیسه درخواست طرح سؤال منطقه‌ای در جلسه علنی را می‌نماید و هیئت رئیسه موظف است در اوّلین جلسة علنی، سؤال منطقه‌ای را اعلام وصول و فوری به وزیر ابلاغ و به کمیسیون ذیربط ارسال نماید. کمیسیون موظف است ظرف یک هفته گزارش نهایی را به هیئت رئیسه ارائه نماید.

5- طبق اصل 88 قانون اساسي وزیر مورد سؤال مكلف است حداكثر ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ سؤال در مجلس حضور يافته و به سؤال پاسخ دهد مگر آنكه وزير به صورت رسمي و باعذر موجه تقاضاي تأخير حداكثر براي مدت ده روز داشته باشد...

ضمناً به موجب ماده (210) آئين نامه:
در جلسه علني ابتداگزارش كميسيون متضمن طرح سؤال و بررسي¬هاي انجام شده توسط سخنگوي كميسيون به مدت حداكثر پنج دقيقه مطرح مي شود، سپس وزير و نماينده سؤال كننده به ترتيب و هركدام حداكثر به مدت پانزده دقيقه توضیحات خود را ارائه مي دهند و در صورت قانع نشدن نماينده، رئيس جلسه نظر مجلس را در اين مورد اخذ مي‌كند.

ابهام در ماده (210) آئين نامه داخلي مجلس
با بررسي دقيق ماده (210) آئين نامه ابهامي در قسمت آخر آن مشاهده مي شود. منظور قانونگذار از عبارت «در اين مورد» به روشني مشخص نيست و معلوم نيست رئيس جلسه مجلس در طرح سوال نماينده مجلس از وزير، نظر مجلس را در خصوص كدام مورد جويا مي‌شود؟ آيا رئيس جلسه، قانع شدن يا نشدن را از حضار و نمايندگان سؤال مي‌كند يا پاسخ وزير را مورد سؤال قرار مي دهد؟ بنابراين آئين نامه مجلس در اين مورد نياز به توضيح دارد.

مجدداً متذكر مي شود آنچه كه در گذشته اتفاق افتاده و رويه عملي شده و يا بنابر تفسير خاص اشخاص در مجلس اتفاق مي افتد مورد نظر اين مبحث نيست بلكه غير سليس بودن متن آئين نامه منظور اين مقاله است.

همچنين در ادامه ماده (210) مقرر شده است:
در صورتي كه اكثر نمايندگان حاضر، نظر به وارد بودن سؤال نماينده يا نمايندگان بدهند رئيس مجلس موظف است موضوع را به رئيس جمهور جهت رسيدگي ارجاع نمايد. ...

اين ماده نيز از اين جهت كه آيا اساساً از نظر ادبی عبارت «وارد بودن سؤال» عبارت صحيحي است يا خير ايراد دارد. معمولاً در جملات فارسي از عبارت «اشكال وارد است» يا «ايراد دارد» استفاده می‌شود بعلاوه آنچه كه مورد ارزيابي قرار مي گيرد پاسخ سؤال است نه خود سؤال – به عبارت دیگر 2 چيز مي¬تواند مورد سؤال واقع شود: 1- اقناع كردن وزير 2- قانع شدن نمايندگان كه آيا از پاسخهاي وزير قانع شده‌اند يا خير؟ چنانچه هر كدام از اين دو امر اتفاق افتد و به عبارتي حتي اگر سؤال نماينده به رأي گذاشته شود نه تنها ابهام برطرف نمی‌شود بلکه به آن اضافه مي‌شود، زيرا اين امر بستگي به نوع پرسش و سؤال رئيس مجلس يا رئيس جلسه از نمايندگان دارد، مثلاً اگر از نمايندگان سؤال شود كه آيا قانع شديد پس رأي بدهيد. معلوم نيست از چه قانع شده اند و رأي مثبت آنان به چيست؟مگر آنكه به نمايندگان گفته شود: «نمايندگاني كه از پاسخهاي وزير قانع شدند رأي موافق بدهند» در اين صورت آراء با کارت سفيد حاكي از موافقت است و آراء با کارت كبود به معناي مخالفت وكارت زرد ممتنع محسوب مي‌شود، زيرا همانطور كه در مبحث سوم از فصل سوم از باب اول آئين نامه داخلي مجلس و ماده (125) آئين‌نامه مكرر تصريح شده است: در رأي علني با ورقه، هر نماينده داراي 3 نوع كارت سفيد كبود و زرد است كه اسم آن نماينده روي كارتها چاپ شده است. كارت سفيد علامت قبول – كارت كبود علامت رد و كارت زرد علامت امتناع است هنگام اخذ رأي علني با ورقه، نمايندگان يكي از كارتهاي خودشان را با نظارت مأموران در گلدانها می‌اندازند و نمايندگاني كه رأي ندهند و يا هنگام اخذ رأي از تالار جلسه خارجه شوند، ممتنع محسوب مي‌شوند.

ظاهراً سؤال رئيس جلسه از حضار براي اخذ رأي آنها صرفاً در خصوص سؤال نماينده است نه پاسخ وزير، بعلاوه از مجموع مفاد مواد (119و رديف 9 بند هـ ماده 121) آئين نامه نيز مستفاد است، كه در مبحث اخذ رأي نمايندگان مجلس نسبت به سؤال نماينده از وزير يا نمايندگان از رئيس جهور، اولاً ملاك، رأي موافق به وارد بودن سؤال از وزير يا رئيس جمهور است، ثانياً ملاك احتساب آراء و نصاب لازم، وجود حداقل نصف به علاوه يك آراء موافق نمایندگان حاضردر جلسه است.

در ماده 119 آئين‌نامه به شرح زیر مقرر شده است:
مصوبات مجلس در جلسه رسمي و با رأي موافق اكثريت مطلق حاضران كه بيش از نصف نمايندگان حاضر است، معتبر مي‌شود مگر در مواردي كه در قانون اساسي يا اين آئين نامه نصاب ديگري تعيين شده باشد.

كه در بند «9» ماده (121) آئین‌نامه مشخصاً نصاب «اكثريت مطلق نمايندگان حاضر» براي موضوع«رأي به وارد بودن سؤال نمايندگان»تعيين شده است، و در این مورد نیز قاعدتاً آراء موافق جمع آوري و شمارش خواهد شد.

تعارض در آئين نامه داخلي مجلس

علاوه بر ماده (121)، در ماده (210) آئين‌نامه داخلي مجلس به شرح زير نيز حد نصاب دیگری براي موضوع «سؤال نمايندگان از وزرا و رئيس جمهور» تعيين شده است،

ماده (210): «... در صورتي كه اكثر نمايندگان حاضر، نظر به وارد بودن سؤال نمايده يا نمايندگان بدهند رئيس مجلس موظف است موضوع را به رئيس جمهور جهت رسيدگي ارجاع نمايد»

همانطور كه ملاحظه مي شود نصاب لازم در اين ماده «اكثريت نمايندگان حاضر» عنوان شده است نه اكثريت مطلق، در حاليكه در بند «9» ماده (121) آئين‌نامه، نصاب لازم براي وارد بودن سؤال، اكثريت مطلق نمايندگان حاضر است و اين يك تناقض در آئين نامه تلقي مي گردد. و چون اكثريت حاضر، با اكثريت نسبي نيز حاصل شود لذا ممكن است در مواردي براي شمارش آراء در مجلس از اين ملاك استفاده شده باشد در صورتي كه براي اكثريت مطلق، وجود آراء موافق نصف به علاوه يك نمايندگان حاضر لازم است. همين موضوع ابهاماتي را در نحوه رأي گيري و نتيجه آن در مجلس ايجاد نموده است.

همين اشتباه در ماده (212) آئين نامه نيز غفلتاً اتفاق افتاده است، يعني ملاك احتساب آراء در خصوص سؤال نمايندگان از وزراء اكثريت نمايندگان حاضر عنوان شده است در صورتي كه اكثريت مطلق قانوني است.

كارت قرمز به كارت زرد نمايندگان مجلس

شايد عمده مسئله‌‌‌اي كه باعث گرديده تا نسبت به نحوه رأي‌گيري نمايندگان مجلس و سؤال از وزرا در دولت يازدهم بحث وجدل صورت گيرد، اعوجاج و تناقضي است كه در متن مواد (121) و (210 و 212) آئين‌نامه داخلي مجلس درخصوص حدنصاب لازم براي وارد بودن سؤال از وزير وجود دارد.

چنانچه رأي گيري در مجلس و احتساب آراء نسبت به هر يك از وزراء مورد سؤال واقع شده و به اصطلاح كارت زرد گرفته، باروش مندرج در مواد (210 و 212) و اكثريت نسبي به جاي اكثريت مطلق ملاك عمل واقع شده باشد، كارت زرد آنان قانوناً صحيح نيست وكان لم يكن تلقي مي شود.
زيرا حدنصاب مندرج در مواد (210 و 212) مورد نظر نيست و با اين روش به وزير مورد سؤال ظلم شده است.

آثار حقوقي كارت زرد

موضوع وارد بودن سؤال نمايند يا نمايندگان از وزراكه به اصطلاح«كارت زرد مجلس به وزرا» مشهور گرديده است علاوه بر تبعات سياسي اجتماعي برای وزیر مسئول و وزارتخانه و دولت، الزامات حقوقي نيز دارد.

براساس ماده (212) آئين نامه داخلي مجلس:

چنانچه در هر دوره مجلس، سه بار با رأي اكثريت نمايندگان حاضر، سؤالات نمايندگان از هر وزير وارد تشخيص داده شود، طرح استيضاح وزير در صورت رعايت مفاد اصل (89 ) قانون اساسي و آئين نامه داخلي در دستور كار مجلس قرار خواهد گرفت.

بنابراين افزايش تعداد كارت زرد يا اخطار مجلس، ممكن است موجب سلب رأي اعتماد مجلس به وزير مربوط و پايان كار او در مسند وزارت باشد.

 تفاوت ماهوي سؤال نمايندگان از رئيس جمهور با سؤال آنها از وزرا

اما نتيجه قانع نشدن نمايندگان از پاسخهاي رئيس جمهور از اين جهت كه رئيس جمهور مستقيماً توسط مردم انتخاب مي شود و پس از رهبري بالاترين مقام رسمي كشور است و خود مسئوليت اجراي قانون اساسي را بر عهده دارد با موضوع سؤال نمايندگان از وزرا تفاوت دارد. علاوه بر آنكه براي طرح موضوع استيضاح رئيس جمهور حدنصاب بيشتري لازم است نسبت به طرح موضوع استيضاح نيز محدوديت وجود دارد و نهايتاً چنانچه مجلس به اين نتيجه برسد كه رئيس جمهور نقض قانون نموده يا از اجراي قانون استنكاف مي ورزد، به استناد ماده (213) آيين نامه داخلي مجلس، گزارش سوال و نتيجه آن به قوه قضائيه ارسال مي شود.

به موجب بند «2» اصل (89) قانون اساسي رئيس جمهور را صرفاً در مقام اجراي وظايف مديريت قوه مجريه و اداره امور اجرايي كشور مي توان مورد استيضاح قرار داد نه از جهت نقض قوانين يا استنكاف از اجراي آن اگر چه به نظر نمايندگان نقض قوانين يا استنكاف از اجراي آن نتيجه سوء مديريت قوه مجريه و اداره امور اجرايي كشور تلقي شود ولي چون به الفاظ خاصي در قانون اساسي تصريح شده است، لذا در آئين نامه نيز از اين الفاظ بايد استفاده گردد، بنابراين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، موضوع مستند واقع شدن نقض يا عدم اجراي قانون در ماده (213) آيين نامه داخلي مجلس را تأييد نمي كند.

كداميك از مصوبات مجلس ترجيح دارند؟

اگر چه به موجب ماده (199) آئين نامه داخلي مجلس، كليه مصوبات مجلس رسماً به شوراي نگهبان فرستاده مي شود، ولي چون كميسيونهاي خاص به ترتيبي كه در مواد (44 و 237) آئين نامه ذكر شده مي‌توانند هر چند به اشتباه اصلاحاتي را در متن آئين نامه اعمال نمايند كه منظور نظر شوراي نگهبان نبوده باشد بنابراين مصوباتي خواهيم داشت كه تشريفات اصل (94) قانون اساسي در آن رعايت نشده است، بنابراين اين سوال مطرح مي گردد كه آيا در تعارض بين قوانين مصوب مجلس مثل اصلاح يا تغيير جزئي آئين نامه داخلي مجلس كه به تأييد شوراي نگهبان نرسيده باشد و مصوبات ديگر مجلس كه به تأييد شوراي نگهبان رسيده باشد كداميك ترجيح دارند و لازم الاجرا هستند؟

به نظر مي رسد در اينگونه موارد براي حل و فصل اختلافات باید به قانون اساسي مراجعه نمود و در مقام رفع تعارض، آن دسته از مصوبات مجلس را كه با اصول قانون اساسي مغاير باشند يا مفاهيم كلي آن مورد تأييد قرار نگرفته باشد کنار نهاد. اين نكته از اصول (71 و 72) قانون اساسي نيز مستفاد مي گردد:

اصل 71:مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند.

در اصل (72) نيز مقرر شده است:
مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد ...

به عنوان مثال از عبارت «نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در مواردي  لازم مي دانند» در بند «1» اصل (89) قانون اساسي اين معنا مستفاد مي گردد كه در موضوع استيضاح وزرا، تدوين و تصويب آيين نامه توسط خود مجلس شوراي اسلامي براي انجام آن كفايت مي كند و نياز به تأييد شوراي نگهبان به كيفيتي كه در اصل (94) قانون اساسي مقرر شده نيست.

به موجب اصل (94) قانون اساسي كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود –و به موجب اصل (93) همين قانون، مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان اعتبار قانوني ندارد مگر در مورد تصويب اعتبار نامه نمايندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شوراي نگهبان

بنابراين ملاحظه مي شود كه آيين نامه داخلي مجلس جزو مستثنيات ذكر شده در اصل (93) نيست.

حال اين سوال براي بسياري از محققين مطرح است كه عدم ذكر آيين نامه داخلي مجلس در اصل (93) آيا حاكي از قانون نبودن آيين نامه داخلي مجلس است يا همانطوركه قبلاً ذكر شد، اجازه قانونگذار اساسي در اصل (71) به مجلس شوراي اسلامي كفايت نموده و موضوع لزوم تأييد شوراي نگهبان را منتفي مي‌سازد؟ به عبارت ديگر به آيين نامه داخلي مجلس مصوبه مجلس اطلاق مي شود يا موافقت نمايندگان؟ و آيا اطلاق مصوبات مجلس به همه تصميمات مجلس صحيح است يا باید آثار حقوقي متفاوتي براي آنها قائل شد؟

به هر حال اين موضوع نياز به بررسي و بحث بيشتري دارد كه در اين مقام نمي گنجد و صرفاً طرح مبحث علمي و فني تلقي مي گردد.

نتيجه:

از مطالعه و بررسي رسانه هاي عمومي و نشريات در خصوص كارت زرد، اصول مختلف قانون اساسي جمهوری اسلامی ایران، تفاسير شوراي نگهبان و آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامی در باب سوال و استيضاح نمايندگان از وزرا و رئيس جمهور نتايج زير حاصل مي‌گردد:

-  اصطلاح كارت زرد در جرائد و رسانه ها در اواخر دولت دهم رايج گرديد.

-  اصطلاح «كارت زرد» نمايندگان مجلس به وزرا يك اصطلاح قانوني نيست، بلكه يك اصطلاح مجازي و عاريت گرفته شده از مسابقات ورزشي است.

-  اصطلاح «كارت زرد» يك اصطلاح ژورناليستي است كه آثار سياسي، اجتماعي دارد.

-  به عبارت «كارت زرد» صرفاً در ماده (25) آيين نامه داخلي مجلس اشاره شده است و اين ماده مرتبط با مبحث سوال نمايندگان از وزرا نيست.

- «كارت زرد» در واقع وارد بودن سوال نماينده يا نمايندگان مجلس از نحوه عمل و اقدام وزير و مسئولين تحت امر اوست و در حقيقت اخطار به وزير تلقي مي‌شود.

- سوال نماينده يا نمايندگان از وزير يك حق قانوني است و اين حق از قانون اساسي جمهوری اسلامی ایران نشأت گرفته شده است.

- قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران اين اجازه را به مجلس شوراي اسلامي داده است كه براي نحوه اعمال اين حق آيين نامه وضع كند.

- مجلس شوراي اسلامي در وضع آيين نامه مطلق العنان نيست و مصوبات و تصميمات آن محدود به رعايت مفاد اصول قانون اساسي است.

- مجلس شوراي اسلامي صرفاً در محدوده وظايف و اختيارات اجرايي وزرا و رئيس جمهور مي‌تواند وزرا يا رئيس جمهور را مورد سوال قرار دهد و اين مطلب برگرفته از قانون اساسي و تفاسير متعدد شوراي نگهبان است.

- مسئوليت تعيين شرح وظايف و حدود اختيارات كميسيون مرتبط مجلس كه سوال نمايندگان به آن كميسيون ارجاع مي‌شود با همه نمايندگان مجلس نيست و در صحن علني مورد بحث قرار نمي گيرد. 

- اختيار طرح موضوع سوال و تشخیص مرتبط بودن آن با حوزه مسئوليت وزرا و رئيس جمهور براساس آيين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي با نمايندگان مجلس است، كمااينكه مسئولیت تشخیص وارد بودن سوال نيز با مجلس شوراي اسلامي است.

- در مورد كيفيت رأي گيري نمايندگان نسبت به موضوع سوال نمايندگان از وزرا و رئيس جمهور مندرج در آيين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي ابهام وجود دارد و لازم است در اصلاحيه بعدي رفع ابهام شود.

- نسبت به موضوع حدنصاب و ملاك اعتبار آراء نمايندگان هنگام رأي گيري نسبت به وارد بودن سوال از وزير بين مواد آئين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي تعارض وجود دارد و اين موضوع ناخواسته مسائل و مشكلاتي را بين قوه مقننه و مجريه بوجود آورده است.

- در بعضي از مواد آئين‌نامه داخلی مجلس حدنصاب اكثريت مطلق حاضرين ملاک قرار داده شده و در بعضي از مواد ديگر آئین‌نامه اكثريت حاضرين مقرر گردیده است.

- امكان اختلاط و اشتباه آراء موافق و مخالف و ممتنع هنگام رأي گيري به طور طبيعي وجود ندارد.

- آثار حقوقي «كارت زرد» به وزرا با قانع نشدن نمايندگان از پاسخ رئيس جمهور متفاوت است.

- تكرار كارت زرد و در نتيجه استيضاح وزير و عدم اعتماد مجلس و بركنار شدن از وزارت، از آثار حقوقي كارت زرد به وزرا است.

- احكام آئين‌نامه داخلي مجلس درخصوص موضوع قانع نشدن نمايندگان از پاسخهاي رئيس جمهور با اصول قانون اساسي هماهنگ نيست.

- موضوع ارجاع شدن گزارش نتيجه سوال و قانع نشدن نمايندگان از پاسخهاي رئيس جمهور به قوه قضائيه توسط مجلس شوراي اسلامي منطبق با قانون اساسي نيست.

- تشريفات مربوط به اصلاح جزئي آئين‌نامه داخلي مجلس با تشريفات مصوبات ديگر آن كه به تأييد شوراي نگهبان مي‌رسد تفاوت دارد.

* مدرس حقوق اساسي در دانشگاه