تحقق وعده چهار میلیون مسکن رئیسی با توسعه افقی و سیاست کاهش تراکم

تابناک اقتصادی: با وجود ابلاغ سیاست‌های جدید دولت برای کاهش تراکم واحدهای مسکونی بر اساس سند تحول و طرح نهضت ملی مسکن، تراکم ساختمان در ایران، ناشی از تصمیمات سال‌های گذشته، همچنان بالاست، در حالی که رشد قارچ‌گونه ساخت ساختمان‌ها و تراکم‌فروشی‌ها، اکنون در دولت سیزدهم، با «چرخش تحول‌آفرین» در سند تحول در بخش مسکن، جای خود را به توسعه افقی و مسکن یک‌طبقه‌ای داده است؛ سیاستی که در صورت اجرای دقیق و هدفمند، می‌تواند به مثابه یک کاتالیزور برای تحقق وعده رئیس‌جمهوری، مبنی بر احداث چهار میلیون مسکن در چهار سال عمل کند. 

• مفهوم تراکم: از ساختمانی تا جمعیتی

تراکم با ایجاد تعادل بین جمعیت و مساحت، تا حد امکان از بروز مشکلات ناشی از آن جلوگیری می‌کند. درباره تراکم باید دو مفهوم «تراکم جمعیتی» و «تراکم ساختمانی» را از همدیگر تفکیک کرد. تراکم جمعیتی بدین معناست که چه تعداد افراد در یک واحد سطح زندگی می‌کنند و واحد آن، «نفر در هکتار» است؟ تراکم ساختمانی بدین معناست که چه تعداد ساختمان در واحد سطح وجود دارد که به صورت «درصد» بیان می‌شود؟

البته تراکم ساختمانی، بیانگر تراکم جمعیتی نیز هست؛ یعنی با تراکم ساختمانی، می‌توان تراکم جمعیتی را کنترل کرد. پس برای کنترل تراکم، باید بر ساخت‌وساز مناطق مختلف، شرایط محیطی و ظرفیت آن نظارت داشت و تراکم مشخصی را برای احداث ساختمان‌ لحاظ کرد. در این رابطه، تراکم ساختمانی برای شهرهای کوچک و بزرگ و حتی مناطق مختلف یک شهر، متفاوت است و شهرداری بر حسب منطقه، مجوز ساخت‌وساز صادر می‌کند. با تعیین تراکم ساختمان، کنترل تعداد ساختمان و جمعیت یک منطقه مدنظر قرار می‌گیرد. بر اساس تراکم ساختمانی مشخص‌شده توسط شهرداری، سازندگان باید به میزان همان مساحت و تعداد طبقات، واحد مسکونی بسازند و مازاد بر آن، تخلف محسوب می‌شود.

• چالش‌های مخرب تراکم‌فروشی

در سال‌های گذشته، به ویژه یک دهه اخیر، به دلیل مشکلات ناشی از تامین و عرضه زمین، افزایش تراکم و توسعه عمودی شهرها، جایگزین توسعه افقی، مسکن‌های ویلایی و یک‌طبقه یا دارای تراکم پایین شده است، در حالی که گسترش فزاینده بلندمرتبه‌سازی و آپارتمان‌نشینی ـ که بعضا نسخه شفابخش احداث مسکن لحاظ  می‌شد ـ تنها مختص کلان‌شهرها نیست و به شهرهای کوچک‌تر نیز سرایت پیدا کرده است. پیامد این سیاست‌ها در حوزه تراکم‌فروشی و افزایش احداث ساختمان‌ها بدون توجه به جمعیت و با انگیزه‌ افزایش درآمد، چالش‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی به همراه داشته است.

بدعهدی پیمانکاران و تاخیر در تحویل پروژه‌های ساختمانی، استفاده از مصالح نامرغوب در احداث برخی ساختمان‌ها و اصطلاحا کم‌فروشی سازندگان، هزینه‌های احداث با توجه به تامین زمین، مشکلات حقوقی خریداران متعدد با سازنده واحد، محدودیت‌های صدور جواز بلندمرتبه‌سازی، بخشی از چالش‌های تراکم بالای مسکن محسوب می‌شود. همچنین لزوم امکانات رفاهی، آموزشی و تفریحی اطراف ساختمان‌های با تراکم بالا، مسائل اجتماعی و فرهنگی ناشی از آپارتمان‌نشینی در ارتباط با همسایگان، مشکلات واحدهای مسکونی متعدد در یک ساختمان مانند پارکینگ، سروصدا، مصرف بالای انرژی، گسترش آسیب‌پذیری بر اساس حوادث طبیعی مانند زلزله و سیل، دشواری در تصمیم‌گیری جمعی در محیط داخلی ساختمان و نیز توسعه جرایم، افزایش ترافیک، افزایش آلودگی‌ هوا و... در محیط پیرامونی این ساختمان‌ها، از دیگر چالش‌های بلندمرتبه‌سازی و تراکم بالاست.

در همین زمینه، نتایج یک پژوهش درباره «رابطه تراکم جمعیت با میزان و نوع جرم» که مناطق هشت‌گانه شیراز را مدنظر قرار داده، بیانگر رابطه معنادار و تاثیر تراکم جمعیت بر نرخ قتل، جعل اسناد، کلاهبرداری، کیف‌قاپی و سرقت‌های عادی است. پژوهش موسسه بین‌المللی اکولوژی و علوم زیست‌محیطی نیز نشان می‌دهد ساختمان‌های بلند به دلیل تغییر در باد و جهت وزش آن، زمینه افزایش آلودگی هوا در مناطق شهری بزرگ می‌شوند. برج‌های بلندمرتبه منطقه 22 تهران و تاثیر آن بر تشدید آلودگی هوا، با وجود مناقشات موجود بر سر تایید یا تکذیب آن، یک مثال آشکار در این زمینه است.

همچنین نتایج تحقیق دیگر با عنوان «نقش برنامه‌ریزی تراکم‌های ساختمانی درکاهش آسیب‌های ناشی از زلزله» به آسیب‌پذیری فضاهای دارای تراکم ساختمانی بالا، هنگام وقوع پدیده‌های طبیعی مخرب مانند زلزله اشاره دارد؛ بنابراین، در بسیاری از طرح‌های توسعه شهری کشور، مناطق شهری با خطرپذیری بالا به هنگام وقوع زلزله، از تراکم‌های بالای ساختمانی و جمعیتی برخوردارند و همین منجر به افزایش آسیب‌پذیری این مناطق می‌شود.

• مقایسه تراکم: از ایران تا جهان

هرچند شاید در نگاه اول، بلندمرتبه‌سازی و تراکم ساختمانی بالا، خصوصا در کلان‌شهرهایی مانند تهران با تراکم جمعیتی زیاد، اجتنا‌ب‌ناپذیر به نظر برسد، مقایسه آمارهای تراکم جمعیتی در ایران با برخی شهرهای دنیا، نگاه دقیق‌تری از وضعیت موجود کشور ما با توجه به سیاست‌های اتخاذشده ترسیم می‌کند:

• تراکم جمعیت تهران، ۹ برابر پکن (پایتخت چین) است.
• تراکم نفر در هکتار در تهران، ۱۲۰ است، اما در لندن (پایتخت انگلستان)، ۶۰ است.
• تراکم نفر در هکتار شهر تبریز، سه برابر رم (پایتخت ایتالیا) است.
• تراکم نفر در هکتار در اصفهان، حدود ده برابر پاریس (پایتخت فرانسه) است.

• چگونگی محاسبه تراکم مطلوب و عوامل موثر بر آن

برای محاسبه تراکم ساختمان و ذکر درصد آن بر اساس جمعیت‌پذیری، مناطق به سه دسته مناطق دارای حجم زیاد آپارتمان، مناطق در حال تکمیل ظرفیت و مناطق دارای قابلیت پذیرش و افزایش تراکم، دسته‌بندی می‌شوند. در این زمینه، عواملی مانند جمعیت، کاربرد ساختمان، عرض معبر، مساحت قطعات، نسبت ابعاد قطعات و لزوم تابش اشعه زمستانی به بدنه جنوبی ساختمان، روی تراکم اثرگذارند. همچنین لزوم رعایت حداقل فضای باز برای هر ساکن، قیمت زمین، قیمت مسکن و هزینه احداث ساختمان نیز بر تراکم ساخت موثرند.

نکته قابل توجه اینکه از هر هکتار (۱۰ هزار مترمربع)، تنها ۴۰ درصد (۴ هزار مترمربع) به طور خالص، برای سکونت قابل استفاده است و ۶۰  درصد دیگر، مواردی مانند معابر، خدمات عمومی و نظایر آن را شامل می‌شود؛ بنابراین، برای محاسبه تراکم مطلوب، چنانچه زیربنای هر واحد را ۲۵۰ مترمربع درنظر بگیریم، ۱۶ واحد مسکونی می‌توان در این متراژ ساخت. از آنجا که میانگین خانوار ایرانی، حدود ۳.۳ تن است، تراکم برابر با ۵۲.۸ خواهد بود. البته با لحاظ کردن سیاست‌های تشویقی و تاکیدی برای میانگین جمعیتی مطلوب (۵ نفر و بالاتر) و مسکن به عنوان کالای سرمایه‌ای و بادوام، تراکم ۸۰ نفر در هر هکتار منطقی است.

• تراکم‌فروشی و سهم ۶۰ درصدی زمین

با تمام این اوصاف، یکی از مشکلات اساسی شهرها و دلایل گسترش تراکم بالا، فارغ از منظر درآمدی برای شهرداری‌ها و نهادهای مرتبط، چالش تامین زمین است و همین موجب شده، ساختمان‌های بلندمرتبه بدون نگاه کارشناسی و محاسبه تراکم واقعی جمعیتی و ساختمانی، طی سال‌های اخیر، در شهرهای مختلف کشور و مناطق هر شهر قارچ‌گونه رشد کنند.

این تراکم‌فروشی، منجر به عدم تامین زمین و سهم بالای آن در قیمت تمام‌شده مسکن شده است. طبق اظهارات اخیر ابوالفضل نوروزی، سرپرست دفتر اقتصاد مسکن، در حال حاضر، سهم زمین در قیمت تمام‌شده مسکن به ۶۰ درصد می‌رسد و انتظار خانه‌دار شدن، با فرض ذخیره یک‌سوم درآمد خانوار برای خرید ملک، از ۱۵ سال به ۳۴ سال رسیده است.

• سند تحول: از توسعه عمودی تا افقی مسکن

در همین راستا، یکی از تدابیر و سیاست‌های دولت سیزدهم برای حل معضل مسکن و تحقق وعده رئیس‌جمهوری مبنی بر چهار میلیون مسکن طی چهار سال، که در سند تحول دولت سیزدهم نیز کاملا آشکار است، تامین زمین از یک‌سو و توسعه افقی شهرها با ساخت مسکن یک‌طبقه‌ای یا ویلایی از سوی دیگر بوده است. بر اساس همین سیاست‌ها، در قالب طرح ملی نهضت مسکن، رستم قاسمی، وزیر فقید راه‌شهرسازی، اوایل آبان‌ماه امسال از واگذاری زمین‌هایی برای ساخت خانه‌های تک‌واحدی در ۹۰۰ شهر کشور خبر داد و اعلام کرد تا تاریخ یادشده، ۱.۵ میلیون واحد مسکونی زمین، واگذار شده و در آینده، زمین‌های ۲۰۰ تا ۲۵۰ متری، به همراه وام برای ساخت مسکن یک‌طبقه‌ای‌ به مردم عرضه می‌شود.

در سند تحول دولت سیزدهم، با عنوان «سند تحول دولت مردمی؛ برای ایران قوی» که مبحث پنجم آن به مسکن و شهرسازی اختصاص دارد، «چالش‌ها»، «راهبردها» و «اقدامات» لازم، برای حل معضلات مسکن ذکر شده که اشارات متعدد به کاهش تراکم و توسعه افقی در جای‌جای آن به چشم می‌خورد. در این سند، «کاهش تراکم خانوار در واحد مسکونی دارای سکنه»، یکی از نشانگرهای وضعیت مطلوب، عنوان شده است.

همچنین در این مستند، تاکید شده سیاست ساخت مسکن در شهرهای با تراکم جمعیتی بالا و توسعه عمودی، باید به سمت اصلاح محله‌محور بافت فرسوده، افزایش عرضه زمین در محدوده و حریم قانونی شهرها و نیز توسعه افقی با رعایت سیاست‌های آمایش سرزمین حرکت کند و از این امر، به عنوان «چرخش تحول‌آفرین» در این حوزه یاد شده است.

یکی از چالش‌های حوزه مسکن، با توجه به سند تحول، گرانی نرخ مسکن و بالا بودن میزان اجاره است. برای این منظور، عرضه حداکثری زمین‌های دولتی و «توسعه افقی» در حریم قانونی شهر به عنوان یک راهبرد و توسعه افقی محدوده شهرهایی که فاقد زمین کافی برای ‌واگذاری در حریم قانونی هستند (با اولویت شهرهای کوچک و متوسط)، از اقدامات مهم به شمار می‌رود.

چالش دیگر مسکن مرتبط با تراکم، حجم بالای بافت‌های فرسوده شهری و روستایی است. در این زمینه، اصلاح سازوکارهای مالی و مدیریتی در نوسازی واحدهای فرسوده به عنوان یک راهبرد و «جلوگیری از افزایش تراکم مازاد ساختمانی» با واگذاری زمین‌های خالی داخل و اطراف شهر به ساکنان بافت‌های فرسوده، از اقدامات اساسی محسوب می‌شود.

چالش بعدی، عدم تناسب معماری و شهرسازی با هویت ایرانی- اسلامی است که این موضوع هم با تراکم نسبت دارد؛ بنابراین، تغییر الگوی طراحی و ساخت مسکن با رویکرد خانواده‌محوری، به عنوان یک راهبرد و استفاده بهینه از زمین و حرکت به سمت ساخت خانه‌های مستقل و وسیع و تا حد امکان «اجتناب از بلندمرتبه‌سازی و آپارتمان‌سازی»، از اقدامات ضروری است.

• یک مصوبه مهم تراکمی: ۶۰ نفر در هر هکتار

علاوه بر تاکیدات سند تحول دولت مردمی، ابلاغ مصوبات چهارمین جلسه شورای عالی مسکن توسط رئیس‌جمهوری به دستگاه‌های اجرایی، بیانگر کاهش تراکم و ساخت مسکن یک طبقه‌ای است؛ جلسه‌ای که در تابستان امسال، برگزار و مصوبات آن در پاییز ابلاغ شد. نکته مهم در ابلاغ مصوبات این جلسه، امضای رئیس‌جمهوری است، زیرا قبلا این مصوبات، با امضای معاون اول ابلاغ می‌شد.

با توجه به این مصوبه، اولویت دولت، ساخت واحد‌های مسکونی یک طبقه است؛ بنابراین، مقرر شد تراکم نفر در هکتار، در طرح نهضت ملی مسکن، به ۶۰ نفر کاهش پیدا کند. ضمنا با فرض بعد خانوار معادل سه نفر، ساخت ۲۰ واحد مسکونی در هر هکتار، در دستور کار دولت قرار گرفته است.

• امکان‌سنجی: از کلان‌شهرها تا شهرهای کوچک

در همین زمینه، شورای عالی شهرسازی و معماری، با ارسال نامه به استانداران ۳۱ استان، مصوبه این شورا را برای کاهش تراکم ناخالص واحدهای مسکونی طرح نهضت ملی مسکن ابلاغ کرد؛ مصوبه‌ای که از سیاست‌های کلی دولت برای کاهش تراکم ناخالص مسکن خبر می‌داد. در متن این مصوبه اعلام شده شورای عالی شهرسازی در جلسه ۲۱ شهریورماه امسال، درباره تامین اراضی موردنیاز برای ساخت پروژه‌های نهضت ملی مسکن، با تاکید وزیر و رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری، تصمیمات جدیدی گرفته است.

بر اساس تصمیمات این جلسه، در شهرهایی که تراکم ساختمانی پهنه تراکمی غالب شهر، طبق طرح مصوب، قطعات ویلایی یک و دو طبقه است (در صورت نبود محدودیت برای زمین دولتی و امکان تامین زیرساخت‌ها)، واحدهای مربوط به نهضت ملی مسکن، به صورت قطعات مستقل حیاط‌دار، یک یا دو طبقه احداث شود. همچنین در شهرهایی که متوسط تراکم ساختمانی بیش از دو طبقه است، احداث بنا در مجتمع‌های مسکونی مربوط به طرح نهضت ملی مسکن، بر اساس تراکم ساختمانی پهنه تراکمی غالب شهر و طبق طرح مصوب، ملاک عمل باشد.

بر اساس مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری، ظاهرا با توجه به شرایط موجود، ساخت مسکن دولتی کم‌تراکم در قالب طرح نهضت ملی مسکن، تنها در شهرهای کوچک و برخوردار از زمین کافی میسر است. البته شرط ساخت چنین خانه‌هایی با تراکم پایین، فراهم بودن امکانات و زیرساخت‌های شهری است. با این حال، این موضوع، در کلان‌شهرهایی مانند تهران که تراکم ساختمانی در پهنه‌های تراکمی آن، بسیار بالا و بیش از یک یا دو طبقه است، میسر نیست. ضمنا ایجاد زیرساخت برای احداث این واحدهای مسکونی نیز باید مدنظر قرار گیرد؛ همان موضوعی که از پاشنه‌های آشیل طرح مسکن مهر بوده است.

در مجموع، هرچند اقدام دولت در قالب مصوبه چهارمین جلسه شورای عالی مسکن، در خصوص کاهش تراکم به ۶۰ نفر در هر هکتار، ساخت ۲۰ واحد مسکونی در هر هکتار و تلاش برای توسعه افقی شهر‌ها با ترغیب به احداث مسکن ویلایی و یک‌طبقه‌ای قابل تقدیر است، جزییات آن، به‌ویژه امکان‌سنجی موضوع در شهر‌های مختلف، از کلان‌شهر‌ها تا شهر‌های کوچک و جدید، باید به دقت اطلاع‌رسانی شود تا برداشت‌های نادرست از آن، انتظارات را افزایش ندهد و به جای ساماندهی وضعیت مسکن، خودش به یک ابهام و ایهام، در گذار از توسعه عمودی به افقی تبدیل نشود!