در اقتصاد، مسکن کالای عجیب و غریبی به شمار می‌رود.
1- جمعیت شهرها همواره در حال افزایش است، در حالی که امکان بزرگتر کردن محدوده شهرها به راحتی فراهم نیست؛ به عبارت دیگر عرضه زمین در شهرها که سهم بالایی در قیمت تمام شده مسکن دارد، محدود است و قیمت آن در حال افزایش است.
2- مسکن کالایی نیست که برای رفع کمبود آن دست به دامن واردات شد.
3- بهترین وضعیت کشورها در دسترسی به مسکن بنا بر استاندارهای جهانی، این گونه تعریف می‌شود که خانوارها بتوانند با پولی به اندازه پنج برابر درآمد کامل سالیانه خود، خانه‌ای در شأن خود را خریداری کنند. متأسفانه در برخی از خانوارها به اندازه‌ای وضعیت دسترسی به مسکن خراب است که اگر پنجاه سال درآمد کامل خود را نیز کنار بگذارند، باز هم نمی‌توانند صاحب مسکن شون.
4- در حالی که یک وضعیت مناسب برای اجاره‌نشین‌ها این طور تعریف می‌شود که مبلغ اجاره‌خانه نبایستی بیش از 30 درصد هزینه ماهیانه خانوارها باشد، متأسفانه در بعضی از خانوارها وضعیت به قدری خراب است که پرداختی اجاره آنها تا حد 80 درصد هزینه خانوار نیز می‌رسد!
5- کسانی که مبادرت به خرید خانه می‌کنند، دو گروه هستند؛ یکی آنهایی که مسکن، نیاز جدی آنهاست؛ مثل زوج جوانی که به تازگی تشکیل خانواده داده‌اند. دوم کسانی که مسکن را به عنوان سرمایه‌گذاری خرید می‌کنند. افزایش تقاضا برای سرمایه‌گذاری موجب بالا رفتن قیمت مسکن می‌شود. ایجاد مانع برای سرمایه‌گذاری نیز موجب کاهش عرضه مسکن و در نتیجه افزایش قیمت مسکن می‌شود.
بنابراین، پرسش اساسی این است که سیاست دولت برای مسکن بی‌خانمان‌ها چگونه باید باشد؟ آیا دولت باید دست روی دست بگذارد و صرفاً نظاره‌گر باشد و یا اینکه دولت بایستی دخالت کند؟ دخالت چگونه باشد تا اثربخشی لازم را داشته باشد و اوضاع را خراب‌تر نکند؟
بررسی‌های نگارنده نشان می‌دهد که در بیشتر کشورهای جهان، دولت در زمینه مسکن، سیاست‌های فعالی را در پیش می‌گیرد و به نوعی در بازار مسکن دخالت میکند. با توجه به مشکلات مورد اشاره، در اتخاذ سیاست‌های مسکن، دولت کانون اصلی توجه‌اش مربوط به دو گروه از بی‌خانمان‌ها است یکی خانوارهایی با درآمد متوسط دیگری خانوارهای کم درآمد.
بخش نخست؛ سیاست‌های مسکن دولت دربارهطبقات متوسط درآمدی:
در مورد گروه نخست، سیاست توانمندسازی خانوارها برای خرید خانه به عنوان رکن اصلی سیاست‌های مسکن به شمار می‌رود. خانوارهایی که وضعیت درآمدی متوسطی دارند، اکثریت جامعه را تشکیل می‌دهند و با اندک توجهی از طرف دولت آنها می‌توانند صاحب خانه شوند.
اصول کلی سیاست‌های مسکن در مورد این گروه این است که با کمک دولت شرایط مناسبی فراهم شود تا این اقشار با استفاده از تسهیلات بانکی بتوانند صاحب خانه شوند. مهمترین ویژگی این سیاست این است که اقساط وام به گونه‌ای باشد که خانوارها از عهده بازپرداخت آن برآیند. در این راستا، بهترین حالت این است که میزان پرداختی اقساط وام مسکن طوری نباشد که بیشتر از 30 درصد مجموع هزینه‌های خانوار را در برگیرد. برای نمونه، اگر خانواری ماهیانه 600 هزار تومان درآمد دارد، در این صورت قسط وام مسکن نبایستی بیش از 180 هزار تومان باشد. چالش‌های فراوانی در ارتباط با اجرای این سیاست ممکن است پدید بیاید:
1- اگر قرار باشد قسط وام ماهیانه بشتر از 30 درصد درآمد خانوار نباشد، در این صورت بایستی مدت بازپرداخت وام طولانی شود. فرض کنید اگر دوره بازپرداخت وام پانزده ساله باشد و قسط ماهیانه آن سیصد هزار تومان باشد. اگر این مبلغ فراتر از توانایی مالی گیرنده وام باشد، برای کاهش مبلغ قسط وام، راهکار این است که بازپرداخت وام مسکن طولانی‌تر شود مثلاً دوره بازپرداخت وام 25 ساله شود.
2- چالش دیگری که در سیاست توانمندسازی خانوارها برای خرید خانه ممکن است مطرح شود این است که وام بانکی چند درصد مبلغ مورد نیاز برای خرید خانه را پوشش می‌دهد. فرض کنید یک مسکن نقلی در تهران دست‌کم هشتاد میلیون تومان قیمت داشته باشد و حداکثر وام بانک مسکن در حد بیست میلیون باشد، معنی آن این است که وام مسکن تنها می‌تواند 25 درصد نیاز مالی برای خرید مسکن را پوشش دهد و لذا متقاضی مسکن بایستی 75 درصد آنرا از قبل داشته باشد!
به عبارت دیگر، بدون داشتن شصت میلیون تومان، استفاده از وام مسکن بی‌فایده است. البته ممکن است در شهری که قیمت خانه چهل میلیون تومان است، وام مسکن بیست میلیون تومانی در واقع 50 درصد نیاز خرید مسکن را پوشش دهد ولی باید توجه داشت که مشکل مسکن در این نوع شهرها به حادی شهرهای بزرگی مثل تهران نیست.
در هر دو مورد، حل چالش‌های سیاست‌های توانمندسازی مسکن بدون کمک دولت امکان‌پذیر نیست. به عبارت دیگر در صورتی که دوره بازپرداخت وام طولانی شود، همچنین اگر قرار باشد درصد پوشش وام بیشتر شود در اینصورت منابع مالی بانک‌ها برای مشارکت در سیاست‌های مسکن کافی نخواهد بود. یکی از مشکلات رایج در کشور ما این است که متقاضی خرید مسکن برای تهیه پیش پرداخت اولیه نیز مبادرت به استقراض میکند.
بنابراین متقاضی خرید مسکن بایستی عملاً دو وام را بازپرداخت کند یکی بابت پیش پرداخت، دیگری وام بانک و بازپرداخت این دو وام با درآمد او تطابق ندارد و لذا مشکل از همین جا شروع می‌شود. راهکار این دو مشکل تنها با ارائه کمک‌های مالی از طرف دولت امکان‌پذیر است. بطور مثال دولت می‌تواند منابع مالی متعلق به خود را در قالب وجوه اداره شده در اختیار بانک‌ها قرار دهد تا هم در راستای طولانی کردن مدت وام و همچنین پوشش بیشتر نیاز مالی خرید مسکن به کار گرفته شود. این سیاست می‌تواند در جهت توانمندسازی طبقات متوسط درآمدی برای خرید خانه بسیار مفید خواهد بود.
در کشور ما با احتساب روستاها بیش از 70 درصد خانه‌ها از نوع ملکی است. به عبارت دیگر اکثریت خانوارهای ایرانی در مسکن متعلق به خود زندگی می‌کنند. در بعضی از کشورها مثل آلمان وضعیت به گونه دیگری است و شاید بیش از 80 درصد خانه‌ها اجاره‌ای باشد. برای توانمندسازی خانوارهای بدون خانمان برای خرید مسکن دولت باید سیاست‌هایی را دنبال کند که هم منابع مالی کافی برای خرید مسکن تامین شود و هم اینکه میزان باز پرداخت اقساط وام از 30 درصد درآمد خانوارها تجاوز نکند.
در آمریکا پیش بروز بحران جهانی تا 90 درصد نیاز مالی برای خرید مسکن، توسط بانک‌ها تامین می‌شد. همچنین در آفریقای جنوبی که از نظر توسعه یافتگی درحد ایران است میزان وام خرید مسکن حدود 5 درصد بیشتر از قیمت مسکن بود زیرا چنین استدلال می‌شد که هزینه‌های نقل و انتقال مسکن نیز در حد 5 درصد است! بنابراین با این نوع سیاست‌ها هر خانوارهای متوسط درآمدی بدون پیش پرداخت اولیه بالا عملاً می‌توانند صاحب خانه شوند البته بشرط اینکه قدرت بازپرداخت اقساط بانک را داشته باشند.
متأسفانه، وام خرید مسکن در ایران از یک طرف فقط توسط بانک مسکن ارائه می‌شود و بانک‌های دیگر مشارکتی در اینکار ندارند و از طرف دیگر میزان وام نیز در شهرهای بزرگ تنها حدود 30 درصد نیاز خرید خانه را پوشش می‌دهد و لذا کافی نیست. برای حل این دو مشکل اولاً باید سیاست‌های پولی کشور باید بگونه‌ای باشد که منابع مالی کافی را متوجه بانک‌ها کند و از طرف دیگر کسری منابع لازم برای پرداخت وام مسکن توسط بانک‌ها نیز با کمک منابع دولت تامین شود زیرا بانک‌ها به تنهایی نمی‌توانند این سیاست را اجرائی کنند.
بخش دوم؛ سیاست‌های دولت در مورد مسکن طبقات کم درآمد:
سیاست‌هایی که در دهه‌های اخیر در کشورهای مختلف برای برطرف کردن مشکل اقشار کم درآمد به اجرا درآمده است را در سه گروه می‌توان دسته‌بندی نمود:
نخست ـ سیاست‌هایی که در جهت عرضه مسکن کم درآمدها بکار گرفته می‌شود. بطور مثال دولت یا شهرداری شروع به ساخت و ساز مسکن و سپس اجاره آن با نرخ‌های پایین‌تر از بازار به اقشار نیازمند می‌نماید. این سیاست بویژه در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم در کشورهای اروپایی مثل انگلستان و هلند و یا آمریکا در دهه‌های گذشته به اجرا درآمده است.
در سال 2007، نزدیک یک میلیون و سیصد هزار واحد مسکونی از مجموع 93 میلیون واحد مسکونی موجود آمریکا از این نوع محسوب می‌شد. همچنین در سال 2001 نزدیک به سه میلیون واحد مسکونی از مجموع 21.660 واحد مسکونی انگلستان از این نوع بحساب می‌آمد. مسایل زیادی پیش آمد که به مرور در سیاست عرضه مستقیم مسکن برای کم درآمدها، تجدید نظر شد.
برای نمونه، در بررسی‌ها مشخص شد ساکنین این خانه‌ها در نگهداری واحدهای مسکونی دل نمی‌سوزانند. همچنین تجمع اقشار کم درآمد در یک شهرک یا برج مسکونی یا محله مسکونی، مشکلات خاص اجتماعی بوجود می‌آورد. از طرف دیگر در مواردی خانوارهایی بودند که با کمکی کمتر از هزینه اجاره یک واحد مسکونی می‌توانستند خانه دلخواه خود را در هر منطقه‌ای که علاقه‌مند بود اجاره نمایند، در حالی که بنا بر طرح عرضه مستقیم مسکن دولتی اگر کسی مشمول کمک می‌شد، حتماً بایستی یک واحد مسکونی در اختیار او قرار داد آن هم در نقاط خاصی از شهر که مجتمع ساخته شده بود.
دوم ـ در سال‌های اخیر سیاست‌های طرف تقاضای مسکن، کم‌کم جایگزین سیاست‌های عرضه مسکن شد. در این روش دولت تلاش میکند با پرداخت یارانه به افراد کم درآمد در قالب کوپن مسکن، آنها را در پیدا کردن واحد مسکونی اجاره‌ای مورد نظر فرد کمک کند. این کوپن‌ها قابلیت نقد شدن در بازار را ندارند و صرفاً فرد نیازمند می‌تواند از آن برای پرداختی بخشی از هزینه مسکن اجاره‌ای استفاده کند. البته اینکه دقیقاً نیاز یک خانواده چقدر است، نیز مورد بررسی مأموران دولتی قرار می‌گیرد ولی حداکثر این نوع کمک‌ها از طرف دولت تعریف می‌شود.
مثلا در حالی که خط فقر یک خانواده چهار نفره در سال 2003 در آمریکا حدود 18.810 دلار در سال تعریف شده بود، به عبارت دیگر اگر یک خانوار چهار نفره در آن موقع کمتر از این درآمد می‌داشت زیر خط فقر قرار می‌گرفت، در چنین شرایطی دولت حداکثر سالیانه تا 6000 دلار کوپن مسکن در اختیار خانوارهای نیازمند قرار می‌داد. فاصله گرفتن از سیاست‌های کاهش عرضه مسکن در انگلستان نیز به شیوه دیگری پیاده شد. در سال 1979 که دولت خانم تاچر سرکار آمد و خصوصی‌سازی به مقیاس وسیع در این کشور دنبال شد، خانه‌های مسکن اجاره‌ای موسوم به کانسیل (Council Housing)که قبلا توسط شهرداری‌ها ساخته شده بود با 60 درصد قیمت به ساکنین آن فروخته شد.
در مواردی نیز برای اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی اداره مسکن‌های عمومی به مؤسسات خیریه سپرده شد و هم اکنون نیز این سیاست ادامه دارد. جالب است که تا قبل از اجرای سیاست‌های طرف تقاضا در انگلستان حدود 43 درصد خانه‌های اجاره‌ای انگلستان از نوع مسکن محسوب می‌شد.
سوم ـ سیاست دیگری که در کشورهای مختلف در جهت حمایت از مسکن کم درآمدها صورت می‌گیرد، سیاست‌های کنترل اجاره مسکن است که حتی در کشورهایی مثل آمریکا، سوئیس، فرانسه و بسیاری از کشورهای دیگر نیز رایج است. بطور کلی بایستی گفت که تاکنون دو نوع سیاست کنترل اجاره مسکن در کشورهای مختلف به اجرا در آمده است.
در شکل نخست، دولت در تعیین اجاره اولیه بین مالک و مستأجر دخالتی نمی‌کند ولی رشد اجاره مسکن در سال‌های بعدی قرارداد بایستی منطبق بر مقررات دولت باشد. بطور مثال در سال دوم اجاره بها فرضاً 9 درصد نسبت به سال اول افزایش می‌یابد. البته روشن است که با تغییر مستأجر، نرخ پایه اجاره نیز تغییر میکند. این سیاست هم اکنون در امارات (دوبی)، فیلیپین، پاکستان، تونس، ایتالیا، هلند، فرانسه، اسپانیا، سوئیس، کانادا و بعضی از شهرهای آمریکا اجرا می‌شود.
در شکل دوم کنترل اجاره مسکن، براساس فرمول حداکثر نرخ مجاز اجاره مسکن، براساس ارزش واحد مسکونی و با احتساب استهلاک آن توسط دولت تعیین می‌شود و مالک صرفاً می‌تواند براساس این نرخ مشخص شده، واحد مسکونی خود را اجاره دهد. این سیاست در سال‌های گذشته در هندوستان، تایوان، لوکزامبورگ، سوریه به اجرا درآمده است. ناگفته نماند نوع دیگری از این نوع کنترل اجاره مسکن مربوط به خانه‌ها و یا زمین‌هایی است که دولت در گذشته به متقاضیان واگذار نموده است. بعبارت دیگر کسی که در گذشته زمین یا واحد مسکونی با قیمت یارانه‌ای از دولت گرفته، متعهد می‌شود در اجاره واحد مسکونی خود به دیگران، از فرمول مورد نظر دولت تبعیت کند. این سیاست هم اکنون در انگلستان اجرا می‌شود.
در سال‌های گذشته، دولت ایران کمتر مستقیم وارد عرضه مسکن شده است، ولی در مواردی که مبادرت به این کار نموده با قصد فروش به اقشار نیازمند بوده است و نه اجاره دادن. در سال‌های دهه 1380 نوع دیگری از سیاست‌های مربوط به طرف تقاضا بصورت خیلی محدود در ایران پیاده شد که تحت نام مسکن اجتماعی نام گرفت. مسکن اجتماعی با استفاده از منابع مالی دولتی ساخته می‌شد و بصورت قسطی (اجاره به شرط تملیک) به متقاضیان واجد شرایط واگذار می‌گردید. در یکی دوسال اخیر، مسکن مهر بعنوان یک سیاست جدی مورد توجه دولت قرار گرفته است. در مسکن مهر زمین متعلق به دولت بدون گرفتن هزینه‌ای بصورت 99 ساله به متقاضی خرید مسکن واگذار می‌شود و هزینه ساخت نیز با پیش‌پرداخت متقاضی و تسهیلات بانکی به نسبت تقریبی 1 به 2 (مثلاً 10 میلیون پیش‌پرداخت+20 میلیون وام) تأمین می‌شود. مسکن مهر همانطوریکه گفته شد برای اقشار متوسط درآمدی یعنی خانوارهایی که در دهک‌های 6-3 قرار دارند می‌تواند مفید باشد ولی در مورد مسکن اجاره‌ای برای اقشار کم درآمد، سابقه‌ای در ایران (چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن) وجود ندارد.
نوع دیگری از کمک دولت برای توانمندسازی اقشار متوسط درآمدی، ارائه زمین شهری ارزان قیمت به متقاضیان مسکن است که بخصوص در اوایل انقلاب اسلامی پیاده شد. بطور کلی می‌توان گفت در کلیه سیاست‌هایی که در ایران پیاده شده است، عرضه زمین دولتی نقش اساسی ایفاء میکند. این بخاطر این است که زمین منابع طبیعی در مناطق حریم شهرها متعلق به دولت بوده و لذا واگذاری آن به قیمت پائین برای دولت وجود داشته است. البته سیاست توزیع زمین منابع طبیعی برای مسکن، آثار خاصی نیز بهمراه داشته است، از جمله اینکه توسعه شهرها در جهتی بوده که ذخایر زمین منابع طبیعی موجود بوده است.
از سوی دیگر، پس از توزیع زمین در موارد زیادی تراکم شهرها به کمتر از استاندارد معمول تنزل نموده و برای همین، پدیده پراکندگی بی‌رویه در شهرها را به وجود آورده است. همچنین با بزرگ شدن شهرها در حالی که تراکم جمعیت کم است، افزایش هزینه‌های شهرداری و همچنین دستگاه‌های ارایه کننده خدمات شهر مثل گاز، برق، آب، مخابرات و اتوبوس‌رانی نیز اجتناب‌ناپذیر شده است. گویا، برای اقشار کم درآمد که امکان خرید خانه حتی با کمک تسهیلات بانکی را ندارند، از سوی دیگر تأمین هزینه اجاره نیز هم اکنون برای آنها فوق‌العاده سنگین است نیز دولت و یا شهردار باید فکری بکند.