در این گزارش با معرفی راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیر جدید اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، الگویی نوین برای اجرای این قانون با رویکردِ تبدیل تهدید اجتماعی به فرصت برای برنامه‌ریزان و مسؤلان پیشنهاد می‌گردد.
1ـ مقدمه
هدفمند کردن یارانه‌ها یکی از هفت محور اصلی قانون تحول اقتصادی است. وی‍ژگی‌هایی مانندِ فراگیر بودن و بالا بودنِ سطح پوشش اجرای این قانون، علاوه‌بر بعد اقتصادی، ابعاد اجتماعی ـ سیاسی را نیز به آن افزوده است. حساسیت بالای جامعه و کارشناسان به اجرای این قانون نسبت به سایر محورهای هفتگانه مؤید این مطلب است. موفقیت و عدم موفقیت اجرای این قانون به معنای شکست یا پیروزی طرحِ تحول اقتصادی است. بنابراین در نحوة اجرایی شدن این قانون و نوع سیاست‌های اعمالی علاوه‌بر ملاحظات اقتصادی ضروری است، ملاحظات اجتماعی را نیز در نظر گرفت.
در این گزارش با معرفی راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیر جدید اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، الگویی نوین برای اجرای این قانون با رویکردِ تبدیل تهدید اجتماعی به فرصت برای برنامه‌ریزان و مسؤلان پیشنهاد می‌گردد. به عنوان مثال در سهمیه بندی بنزین دولت با تعیین دو قیمت ترجیحی 100 و 400 تومانی به ترتیب برای سهمیه و مصرفِ مازاد بر سهمیه توانسته است در سال جاری با کاهش سهمیۀ خودروهای شخصی از 120 به 80 لیتر در ماه، یارانۀ پرداختی به بنزین را کاهش دهد و هزینة بنزین را با فرض مصرف 120 لیتر در ماه برای مصرف کنندگان 100 درصد افزایش دهد. بدون آنکه در جامعه ایجاد انتظار تورمی بکند. مزایای انخاذ این راهبرد که مبتنی بر تدریج در کاهش مقدار سهمیه حامل یارانه‌بر به جای تدریج در افزایش قیمت ـ مانند تجربۀ افزایش سالانه قیمت بنزین در گذشته ـ است، به‌خوبی نمایان است.
همچنین توجه به خوشه‌های «مصرفی» حامل‌های یارانه‌بر که قابل اندازه‌گیریِ دقیق است به‌جای خوشه‌های «درآمدی» خانوار که قابل اندازه‌گیریِ دقیق نیست و به مانعی جهت اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تبدیل شده است از دیگر مزایای این راهبرد است که به تفضیل در گزارش مورد بررسی قرار گرفته و برای برق خانگی به‌طور کامل مدل‌سازی شده است.
2ـ اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
اهداف اصلی قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها به اختصار عبارتند از:
o اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از اسراف
o توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی جامعه
o توانمند سازی دهک‌های پایینِ جامعه
o کاهش حجمِ یارانه و تخصیص آن به زیر ساخت‌های مورد نیاز توسعة کشور
o افزایش بهره‌وری در اقتصاد ملی
3ـ راهبردهای دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
سه راهبرد اصلیِ «مقداری»، «قیمتی» و «قیمتی ـ مقداری» به منظور تحقق هدفمند کردنِ یارانه‌ها در اقتصاد کشور متصور است. این سه راهبرد که به منزلة مسیرهای رسیدن به هدف است دارای نقاط قوت و ضعف و ملاحظات اجرایی است که در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.
3ـ1ـ راهبردِ «مقداری»:
این راهبرد به منظور کاهش مصرف و همچنین کاهش یارانه‌ها به سهمیه‌بندی کالا یا خدمات می‌پردازد. این راهبرد در اقتصادِ کوپنی یا سهمیه بندی بنزین در زمان جنگ تجربه شده است و به دلیلِ مشکلاتِ اجرایی و فسادزایی و ایجاد بازار سیاه، راهبردِ کارآمدی نیست هرچند حداقل‌های نیاز خانوار را تأمین می‌کند.
3ـ2ـ راهبردِ «قیمتی»:
این راهبرد با توجه به تجربة جهانی و موفقیت نسبی آن، می‌تواند به عنوان یک انتخاب به منظور اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها باشد. بر اساسِ این راهبرد، در طی 5 سال تنها با اعمال قیمت‌های ترجیحی، تخصیصِ یارانه‌های مستقیم به حامل‌های برق، گاز و آب کاهش می‌یابد و با باز توزیع منابع مالی حاصل از این آزادسازی در میانِ اقشار کم درآمد و سایر بخش‌ها، به دنبال ِ تحققِ توزیع مناسب یارانه‌ها یا هدفمند کردن یارانه‌ها است. در واقع این الگو تنها از ابزار قیمتی بهره جسته است. در اجرای این طرح ملاحظاتی وجود دارد که در ادامه به آن اشاره شده است:
3ـ2ـ1ـ افزایش انتظارات تورمی:
انتظارات تورمی یکی از مؤثرترین عوامل تأثیرگذار در ایجادِ تورم در اقتصاد کشور است. نمود این تأثیر در بازار زمین و مسکن، ارز، طلا یا موج‌های گرانی پس از افزایش 10 درصدی قیمت بنزین در سال‌های گذشته به عینه تجربه شده است. واقعیتِ اقتصاد ایران نشان داده است؛ اقداماتی که منجر به افزایشِ انتظارات تورمی می‌شود، عملاً افزایش بیش از اندازه قیمت‌ها را به دنبال داشته است. انتظارات تورمی، در مورد حامل‌هایی که از پوشش یا فراگیری بیشتری برخوردار است، تأثیر بیشتری در ایجاد تورم دارد. افزایش قیمت حامل‌های برق، گاز و آب که بیشترین سطح تماس را با خانوارهای ایرانی دارد به معنای عینی شدنِ افزایش قیمت و به دنبال آن انتظار افزایش قیمت در کل کشور است که این به معنای تورم‌های شدید است که به طور معمول تأثیرات آن در مدل‌سازی‌های اقتصادی لحاظ نمی‌شود.
در صورتِ ایجادِ تورم در اقتصاد کشور به ناگزیر نرخِ ارز، تعدیل می‌شود. تعدیل نرخ ارز به معنای تخصیص مجددِ یارانه به حامل‌های انرژی‌بر است. بنابراین با حذفِ مجددِ یارانه، قیمت افزایش یافته و تورم مجدداً ایجاد می‌شود و این چرخة معیوب ادامه پیدا خواهد کرد. از سوی دیگر افزایش نرخ ارز به دلیلِ وابسته‌بودنِ تولید کشور به واردات مواد اولیه باعث افزایش هزینة تولید می‌شود و تورم در بخش تولید را به همراه خواهد داشت. (شکل 1)
چنین رفتاری در اقتصاد منجر به افزایشِ شکافِ طبقاتی، فشارها و نارضایتی‌های اجتماعی و عدم کارآمدی نظام اقتصادی کشور می‌شود. ممکن است این سؤال بوجود آید کشورهای مشابه که سیاست مذکور را اجرایی کردند، چگونه به تورم‌های یک رقمی دست یافتند؟ پاسخ آنکه کشور ما فاقد مکانیزم کارآمد در شبکة توزیع کالا و خدمات و مکانیزم مالیاتی مؤثر است که کشورهای مشابه در مقایسه با ما از بسترهای مناسبی برخوردار بودند.
3ـ2ـ2ـ ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در پرداخت یارانه‌های نقدی:
به دلیل نبود زیرساخت‌های مناسب اطلاعاتی در کشور و عدم قابلیت سازمان‌های دولتی در شناسایی پویا و مؤثر درآمد خانوارها، امکان شناسایی دقیق دهک‌های درآمدی و باز توزیع منابع حاصل از آزاد سازی قیمت‌ها بر مبنای آن وجود ندارد و در عمل به دلیل ضعف شناسایی گروه‌های هدف، بسیاری از ایشان در گروه‌های حمایتی قرار نگرفته و حمایت‌های لازم از ایشان به عمل نخواهد آمد.
اما در مقابل اگر دولت به‌جای « درآمد» معیار « مصرف» را برگزیند، از آنجا که مصارفِ برق، آب و گاز خانگی دارای کنتور می‌باشند به‌راحتی می‌توان میزان مصرف خانوارها را مشخص کرد. بنابراین با شناسایی میزان مصرف خانوارها، می‌توان ایشان را در سه خوشة «کم مصرف»، « میان مصرف» و « پر مصرف» تقسیم نمود.
3ـ2ـ3ـ ممانعت مردم از پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، آب و گاز
افزایش قابل ملاحظة قیمت حامل‌های یارانه‌بر و مهلت دو دوره‌ای برای پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، آب و گاز، می‌تواند پتانسیل بالایی را در جهت مقاومت مردمی برای عدم پرداخت هزینه‌های سه گانه ایجاد کند. گسترش این فرآیند در سطح جامعه، معضل را اجتماعی کرده و مخاطرة اجرای قانون را حتی تا ملغی شدن آن به دنبال خواهد داشت. در این شرایط نه‌تنها هزینه‌های برق ، گاز و آب مصرفی به دولت وصول نشده بلکه پرداخت‌های نقدی دولت به خانوارها نیز توسط خانوارها هزینه شده و اجرای کل طرح تحول را به مخاطره می‌افتد. ابعاد فراگیری این الگو بسیار بیشتر از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده است. اجرای مالیات بر ارزش افزوده به صورت فراگیر نشان داد که مقاومت ذی‌نفعان منجر به شکست اجرای آن و عقب نشینی مسؤلان امر می‌شود، خطری که با اتخاذ این راهبرد فراروی این قانون نیز خواهد بود.
3ـ3ـ راهبرد «قیمتی ـ مقداری»:
راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیری جدید در اجرای قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها مطرح است. در این راهبرد ترکیبی از ابزارها و سیاست‌های اتخاذ شده در دو راهبرد «مقداری» و «قیمتی» استفاده می‌شود. ابزارهایی مانندِ «تعیین الگوی مصرف»(سهمیه بندی) و «قیمت ترجیحی». این راهبرد به نسبتِ دو راهبردِ «قیمتی» و «مقداری» از مزیت‌های قابل ملاحظه‌ای برخوردار است که در ادامه به آن اشاره می‌شود.
3ـ3ـ1ـ امکان اتخاذ تنوع سیاستی در راهبرد «قیمتی ـ مقداری»
ابزارهای متعدد در این راهبرد، این امکان را به برنامه ریزان می‌دهد که بر خلاف دو راهبرد قبلی یعنی «قیمتی» و «مقداری» در شرایط متفاوت، سیاست‌های متنوعی را اتخاذ کنند. به عنوان مثال در سهمیه بندی بنزین دولت علاوه‌بر آنکه دو قیمت ترجیحی 100 و 400 تومانی را به ترتیب برای سهمیه و مصرفِ مازاد بر سهمیه قرار داده بلکه توانسته است در شرایط فعلی با کاهش سهمیۀ خودروهای شخصی از 120 به 80 لیتر در ماه، یارانۀ پرداختی به بنزین را کاهش دهد. این در حالی است که در راهبرد قیمتی یا مقداری دولت تنها می‌توانست با افزایشِ قیمت یا کاهشِ سهمیه، یارانۀ پرداختی را کاهش دهد. بنابراین مزیت راهبرد «قیمتی ـ مقداری» اتخاذ ابزار ترکیبی حاصل از «الگوی مصرف» و «قیمت های ترجیحی» است.
3ـ3ـ2ـ کاهش انتظارات تورمی:
اتخاذ «الگوی مصرف» این امکان را به برنامه‌ریز می‌دهد که الگوی مصرف را در طی 5 سال به گونه‌ای کاهش دهد که در سال شروع 70 تا 80 درصد مردم را از فراگیری ابزار قیمتی ایمن سازد. بنابراین کاهش یارانه‌ها نمود ملموسی در اقتصاد خانوارها نگذاشته و انتظارات تورمی در جامعه شکل نخواهد گرفت. در مقابل در راهبردِ «قیمتی» به دلیل اینکه افزایش قیمت را خانوارها به صورتِ ملموس درک می‌کنند، انتظاراتِ تورمی در جامعه ایجاد می‌شود. نمود اجرای این سیاست به‌خوبی در کاهش سهمیة خودروهای شخصی و عمومی کشور مشهود است. امسال دولت با کاهش سهمیة خودروهای شخصی در دو مرحله، عملاً بهره‌مندی از بنزین یارانه‌ای را کاهش داده است. با استفاده از راهبرد قیمتی ـ مقداری قیمت بنزین در سال جاری نسبت به سالِ گذشته 100 درصد افزایش یافته است، بدون آنکه انتظارات تورمی در اقتصاد ایجاد شود.
در انتهای سالِ گذشته به ازای مصرف 120 لیتر بنزین سهمیه‌ای 12000(12000=120×100) تومان پرداخت می‌شد درحالی که در سه ماهۀ اخیر برای مصرف 120 لیتر بنزین در شرایط فعلی 24000 (24000=400×40+100×80) تومان پرداخت می‌شود. نگاهی دقیق به اجرای این سیاست نشان می‌دهد که تعیین الگوی مصرف و استفاده از ابزار قیمتی چگونه می‌تواند منجر به کاهش حجم یارانه‌های پرداختی دولت و از سوی دیگر منجر به افزایش انتظارات تورمی در جامعه نشود. جامعه‌ای که با افزایش سالانة 10 درصدی قیمت بنزین رفتار تورمی قابل ملاحظه‌ای را از خود نشان می‌داد. شکل (2) عملکردِ این سیاست را به‌خوبی نشان می‌دهد.
3ـ3ـ3ـ کاهش مصرف:
اتخاذ «الگوی مصرف» و فاصلة معنا دار میانِ قیمتِ واحدِ مصرفِ زیر الگو و مازاد بر الگو در رفتار مصرف کنندگان بسیار تأثیر گذار است. بنابراین مصرف کننده به منظور بهره‌مندی از سیاست‌های تشویقی و مانع شدن از تحمیل هزینۀ گزاف، سعی بر آن دارد تا مصرفِ خود را مطابق با الگوی مصرف کاهش داده تا هزینۀ اضافی نپردازد. مزیت این راهبرد با راهبرد قیمتی این است که اگرچه مکانیزمِ قیمتی منجر به کاهش مصرف می‌شود ولی به دلیل دو پله‌ای بودنِ راهبردِ قیمتی ـ مقداری و بهره‌مندی از تشویق در کنار تنبیه، کاهش مصرف برای مشترکین معنادار خواهد بود.
3ـ3ـ4ـ سهولت اجرا:
استفاده از راهبرد «قیمتی ـ مقداری» این امکان را به برنامه‌ریز می‌دهد که سیاست تشویقی و سیاست تنبیهی متناسب با مصرف اعمال شود. بنابراین به صورت طبیعی این تشویق و تنبیه متناسب با مصرف اعمال شده و دیگر نیازی به شناسایی گروه‌های نیازمند به یارانه به‌منظور جبران افزایش هزینه‌ها از طریق راهبرد قیمتی نخواهد بود. به‌عنوان مثال این راهبرد در قبوض برق، آب و گاز به‌راحتی قابل اجرا است. این در حالی است که در الگو «قیمتی» باز توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت نیازمندِ شناسایی دهک‌های مد نظر و قرار دادنِ آنها در سه شاخه و همچنین شناسایی مصرف کنندة برق و تمیز قائل شدنِ آن با صاحب امتیاز در واریز مبلغ مورد نظر در حساب‌های بانکی است. بنابراین سهولت و اجرایی بودن این سیاست در مقابل الگو «قیمتی» از مزیت‌های اصلی این الگو است.
3ـ3ـ5ـ توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی:
توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی در این الگو به دقت بالا و به‌خوبی با کمترین انحراف صورت می‌پذیرد. چراکه خانوارهای پر درآمد به صورت طبیعی، مصرف بیشتری دارند. بنابراین مشترکین پر مصرف، به دلیل مصرفِ بالای الگو، هزینۀ آن را که در واقع هزینه‌های تشویقی را نیز پوشش می‌دهد، می‌پردازند. در مقابل خانوارهای کم درآمد و متوسط با رعایت الگو از یارانه برخوردار خواهند شد. این در حالی است که به دلیل عدم شناخت دقیق از خانوارها و دهک‌های درآمدی دولت می‌بایست خانوارها را در سه گروه درآمدی تقسیم کند که تضییع حقوق خانوارها محتمل است. به واقع الگو «مقداری ـ قیمتی» به عدالت و باز توزیع مناسب منابع نسبت به الگوی «قیمتی» بسیار نزدیک‌تر است.
3ـ3ـ6ـ کاهش شدید پتانسیل مقاومت مردمی:
در الگو «مقداری ـ قیمتی» با استفاده از دو ابزار «قیمت ترجیحی» و «الگوی مصرف» به‌گونه‌ای مدل سازی خواهد شد که 70 درصد جامعه تفاوت چندانی را در هزینه‌های پرداختی بابتِ قبوضِ برق، آب و گاز نسبت به قبل ملاحظه نکنند. بنابراین در این راهبرد بر خلاف الگو « قیمتی» مخاطرات ناشی از عدم پرداخت هزینه‌های حامل‌های سه گانه برق، آب و گاز وجود ندارد و گروه‌های مقاومت مردمی شکل نخواهد گرفت و پرداخت هزینه‌ها نیز طبقِ روال گذشته انجام خواهد شد.
4ـ تبیین راهبرد «قیمتی ـ مقداری » با الگو سازی در برق خانگی
الگو مذکور بر اساس اطلاعات مشترکین برق خانگی شهر تهران در سال 87 طراحی شده است. بر این اساس کل هزینۀ برق خانگی در سالِ مذکور معادلِ 96/38 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است.
سهمِ 4 پلۀ اول مصرف (0 ـ 250) (kwh) در ماه‌های غیر تابستان، معادلِ 63 درصد مشترکین در سالِ پایه معادلِ 30 درصد از کلِ یارانه‌ها است که با اجرای الگو (که در ادامه تبیین خواهد شد) در سال پنجم به 100 درصد یارانه‌ها می‌رسد. همچنین 5 پلۀ اول مصرف (0 تا 300) (kwh) معادلِ 59 درصد مشترکین، در فصل تابستان تنها از 35 درصد یارانه‌ها برخوردار هستند که با اجرای الگو به 91 درصد خواهد رسید.
الگو هدفمند کردنِ یارانة برق خانگی مبتنی بر راهبرد «قیمتی ـ مقداری» در سه گام زیر تعریف می‌شود:
الف) تعیین الگوی مصرف:
الگوی مصرف برق خانگی بر اساس مطالعات انجام شده به طور متوسط برای خانوارهای ایرانی در شرایط کنونی با توجه به فرهنگ مصرف و وسایل برقی متعارف خانگی در مناطقِ عادی در فصل تابستان 300 کیلو وات ساعت و در سایر فصول200 کیلو وات ساعت در ماه است.
ب) اتخاذ سیاست تشویقی برای مصرف کمترِ از الگوی مصرف:
سیاست تشویقی در این بخش در دو پله اجرا می‌شود؛
• تا 150 کیلو وات ساعت در ماه که الگوی کم مصرف است، به صورتِ رایگان برای تمامی مشترکین
• از 150 کیلو وات ساعت تا الگوی مصرف ـ که با توجه به منطقة جغرافیایی و فصولِ سال تعیین می‌شود ـ به قیمت یارانه‌ای که در طی 5 سال، قابل افزایش به هزینة تمام شده معادل هر کیلو وات ساعت برق فسیلی است.
ج) اخذ تعرفه‌های انرژی‌های تجدیدپذیر (سبز) برای مازاد بر الگوی مصرف:
تعرفة مازاد برای مشترکینی که بیش از الگو، مصرف دارند برابر هزینة تمام شدة هر کیلو وات ساعت برق تولیدی از انرژی‌های تجدید پذیر خواهد بود که طی 5 سال از 100 تومان به 180 تومان افزایش پیدا خواهد کرد.
4ـ1ـ تشریح سناریوی 5 ساله
در سناریوی 5 ساله الگوی مصرف ماهانه برای ماه‌های غیر تابستان از 200 به 160 kwh و برای ماه‌های تابستان از 300 به 240 kwh کاهش خواهد یافت. همچنین الگوی مصرف رایگان از 150 به 100 kwh کاهش می‌یابد و قیمت برق یارانه‌ای به ازای هر کیلو وات ساعت از 10 به 50 تومان و قیمت برق بیش از الگوی مصرف از 100 به 180 کیلو وات ساعت افزایش پیدا می‌کند. تشریح سناریو در جدول (1) به تفضیل آمده است.
قابل ذکر است کاهش مصرف برای بالای الگو در سال اول 5 درصد و برای پایین الگو در سال پنجم 5 درصد منظور شده است.
4ـ2ـ نتایج حاصل از اجرای الگو برای 5 سال
در این بخش نتایج را به صورت اثراتِ رفاهی اجرای این الگو بر خانوارهای شهر تهران بر اساس پله‌های مصرف نشان داده شده است. همانطور که جداول (2) و (3) نشان می‌دهند، در اثر اجرای این الگو رفاه خانوارهای کم‌مصرف و زیر الگوی مصرف در پایانِ سال پنجم نسبت به سالِ پایه بیشتر خواهد شد.
همانطور که جدول (2) نشان می‌دهد برای ماه‌های غیر تابستان، عملاً با اجرای الگو مذکور دو پلۀ اول مصرف که 29 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود نیز یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 و 4 مصرف که 34 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند.
افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 5 که مصرف مازاد بر الگوی مصرف داشته‌اند و در حدودِ 13 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها برای 24 درصد از مشترکین پرمصرف، هزینه افزایش قابل ملاحظه‌ای دارد که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد. نمودار (1) مقایسۀ افزایش هزینۀ ماهانه در غیر تابستان در سال اول و سال پنجم را نشان می‌دهد.
نمودار (1) نشان می‌دهد که 63 درصد مشترکین در سال اول اجرای الگو نه‌تنها با افزایش هزینه مواجه نخواهند شد بلکه کاهش هزینه نیز خواهند داشت.
همچنین همانطور که جدول (3) نشان می‌دهد برای ماه‌های تابستان، عملاً با اجرای الگو مذکور دو پلۀ اول مصرف که 20 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود نیز یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 ،4 و 5 مصرف که 38 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 6 و 7 که در حدودِ 22 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها 17 درصد مشترکین پرمصرف که بیش از500 کیلو وات ساعت مصرف دارند هزینۀ زیادی را باید بپردازند که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد. نمودار (2) مقایسۀ افزایش هزینۀ ماهانه در تابستان در سال اول و سال پنجم را نشان می‌دهد.
در جدول (4) روند افزایش پرداختی مردم و کاهش سهم دولت از هزینۀ تمام شدۀ برق نشان داده شده است. همانطور که دیده می‌شود، در سالِ پایه، هزینۀ کامل برق ماهانه معادلِ 39 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است. این در حالی است که دولت در سال پنجم با اجرای الگو مذکور، نه‌تنها یارانه‌ای نمی‌پردازد بلکه به طور متوسط ماهانه معادلِ 545 میلیون تومان درآمد به دست می‌آورد.
نمودار (3): تغییرات یارانۀ پرداختی دولتی و هزینه‌های پرداختی توسط مردم از سال پایه تا سالِ پنجم.
بنابراین با اتخاذ سیاست راهبردی «قیمتی ـ مقداری» تمامی اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها طی 5 سال محقق می‌شود. حتی در صورتی‌که مصارفِ بالای الگو، 15 درصد و پایین الگو نیز 10 درصد کاهش مصرف یابد با توجه به تکلیف قانون به افزایش بهره‌وری به 45 درصد در نیرو‌گاه‌ها و کاهش اتلاف انتقال و توزیع برق به 14 درصد در سال پنجم، اگر قیمت 64 تومان را برای هر کیلو وات ساعت در سالِ پنجم منظور کنیم، دولت ماهانه نه‌تنها یارانه‌ای نمی‌پردازد بلکه در حدودِ 14 میلیون تومان درآمد کسب خواهد کرد.
5ـ جمع‌بندی:
1ـ هدفمند کردن یارانه‌ها یکی از هفت محور اصلی طرح تحول اقتصادی است. وی‍ژگی‌هایی مانندِ فراگیر بودن و بالا بودنِ سطح پوشش اجرای این قانون، علاوه‌بر بعد اقتصادی، ابعاد اجتماعی ـ سیاسی را نیز به آن افزوده است. بنابراین نحوة اجرایی شدن این قانون و نوع سیاست‌های اعمالی علاوه‌بر ملاحظات اقتصادی می‌بایست ملاحظات اجتماعی را نیز در نظر بگیرد.
2ـ اهداف اصلی قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها به اختصار عبارتند از:
o اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از اسراف
o توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی جامعه
o توانمند سازی دهک‌های پایینِ جامعه
o کاهش حجمِ یارانه و تخصیص آن به زیر ساخت‌های مورد نیاز توسعة کشور
o افزایش بهره‌وری
3ـ راهبرد «مقداری» به منظور کاهش مصرف و همچنین کاهش یارانه‌ها به سهمیه‌بندی کالا یا خدمات می‌پردازد. نمونة این راهبرد را می‌توان در توزیع کوپن یا سهمیه بندی بنزین در زمان جنگ دانست. این راهبرد به دلیل فساد و کارایی پایین، عملاً مطلوب نخواهد بود.
4ـ راهبرد « قیمتی» به عنوان راهبرد رایج به منظور اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مطرح است. با توجه به اینکه این راهبرد از کارایی بهتری از راهبرد «مقداری» برخوردار است اما اتخاذ این راهبرد معایبی مانندِ «افزایش انتظرات تورمی»، «ممانعت مردم از پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، گاز و آب» ، « ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در مصرف منابع حاصل از الگو «قیمتی» و «ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در پرداخت یارانه‌های نقدی» دارد که مخاطراتِ اجتماعی را نیز به دنبال خواهد داشت.
5ـ راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیری جدید در اجرای هدفمند کردنِ یارانه‌ها مطرح است. در این راهبرد ترکیبی از ابزارها و سیاست‌های اتخاذ شده در دو راهبرد «مقداری» و «قیمتی» استفاده می‌شود. ابزارهایی مانندِ تعیین الگوی مصرف (سهمیه بندی) و قیمت ترجیحی.
6 ـ توجه به خوشه‌های مصرفی حامل‌های یارانه‌بر که قابل اندازه‌گیریِ دقیق است به‌جای خوشه‌های درآمدی خانوار که قابل اندازه‌گیریِ دقیق نیست را می‌توان از وجوه تمایز راهبرد «قیمتی ـ مقداری» نسبت به راهبرد قیمتی دانست. به دلیل نبود زیرساخت‌های مناسب اطلاعاتی در کشور امکان شناسایی دقیق دهک‌های درآمدی و تقسیم ایشان در خوشه‌های درآمدی وجود ندارد اما در مقابل اگر دولت به‌جای « درآمد» معیار « مصرف» را برگزیند، از آنجا که مصارفِ برق، آب و گاز خانگی دارای کنتور می‌باشند به‌راحتی می‌توان میزان مصرف خانوارها را مشخص کرد. بنابراین با شناسایی میزان مصرف خانوارها، می‌توان ایشان را در سه خوشة «کم مصرف»، « میان مصرف» و « پر مصرف» تقسیم نمود.
تقسیم بندی به دهک‌های درآمدی منجر به عوارض اجتماعی ـ فرهنگی نیز می‌شود. رقابت میان خانوارها برای قرار گرفتن در خوشه‌های 1 و 2 به‌منظورِ بهره‌مندی از یارانۀ نقدی منجر به رفتارهایی مانندِ میل به فقیر نشان دادن و دروغ گویی را به دنبال خواهد داشت حال آنکه اگر دهک‌های مصرفی معیار قرار گیرد، رقابت خانوارها به‌منظورِ بهره‌مندی از یارانه در جهت احیای ارزش دینیِ ضد اسراف خواهد بود.
7ـ تدریجی بودن کاهش الگوی مصرف و همچنین تأکید بیشتر بر کاهش الگوی مصرف تا افزایش قیمت ترجیحی از تمایزهای راهبرد قیمتی ـ مقداری است. دولت می‌تواند در یک روند تدریجی با کاهش الگوی کم مصرف، کاهش الگوی مصرف و افزایش تعرفه مصرف مازاد بر الگوی مصرف، درآمد حاصله را به تدریج افزایش داده و بر اساس قانون هزینه کند. اصولاً اعمال تدریج در کاهش مقدار سهمیه حامل‌های یارانه‌بر نسبت به افزایش تدریجی قیمت‌ها دارای انتظارات تورمی بسیار کمتری است و این مسیر، بدون ایجاد انتظارات تورمی، دولت را به تدریج به اهداف قانون می‌رساند.
8ـ نمونة موفق راهبرد «قیمتی ـ مقداری» را می‌توان در سهمیه‌بندی بنزین و اتخاذ دو نرخ 100 و 400 تومانی دید. با استفاده از راهبرد قیمت ـ مقداری قیمت بنزین در سال جاری نسبت به سالِ گذشته 100 درصد افزایش یافته است، بدون آنکه انتظارات تورمی در اقتصاد ایجاد شود. در انتهای سالِ گذشته به ازای مصرف 120 لیتر بنزین سهمیه‌ای 12000(12000=120×100) تومان پرداخت می‌شد درحالی که در سه ماهۀ اخیر برای مصرف 120 لیتر بنزین در شرایط فعلی 24000 (24000=400×40+100×80) تومان پرداخت می‌شود. اصولاً راهبردِ «قیمتی ـ مقداری» برای برق، آب و گاز خانگی و تمامی حامل‌هایی که کنتور دارند قابل اجرا است.
9ـ راهبردِ « قیمتی ـ مقداری » با تأکید بر هدفمند کردنِ یارانة برق خانگی، در سه گام تعریف می‌شود:
الف) تعیین الگوی مصرف
ب ) اتخاذ سیاست تشویقی برای مصرف کمترِ از الگوی مصرف
ج) اخذ تعرفه‌های انرژی‌های تجدیدپذیر (سبز) برای مازاد بر الگوی مصرف
10ـ نتایج اجرای سناریو برای ماه‌های غیر تابستان نشان می‌دهد؛ دو پلۀ اول مصرف که 29 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود می‌یابد. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 و 4 مصرف که 34 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 5 که مازاد بر الگو مصرف داشته‌اند و در حدودِ 13 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها برای 24 درصد از مشترکین پرمصرف، هزینه افزایش قابل ملاحظه‌ای دارد که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد.
11ـ نتایج اجرای سناریو برای ماه‌های تابستان نشان می‌دهد؛ دو پلۀ اول مصرف که 20 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 ،4 و 5 مصرف که 38 درصد از مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 6 و 7 که در حدودِ 22 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها 17 درصد مشترکین پرمصرف که بیش از 400 کیلو وات ساعت مصرف دارند هزینۀ زیادی را باید بپردازند که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد.
12ـ در سالِ پایه، هزینۀ کامل برق ماهانه معادلِ 39 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است. این در حالی است که در سال پنجم با اجرای الگو مذکور، دولت نه‌تنها ماهانه 5/29 میلیارد تومان یارانه نخواهد پرداخت بلکه به طور متوسط ماهانه معادلِ 545 میلیون تومان درآمد نیز به دست خواهد آورد.
منبع: شبکه تحلیلگران تکنولوژی ایران
1ـ مقدمه
هدفمند کردن یارانه‌ها یکی از هفت محور اصلی قانون تحول اقتصادی است. وی‍ژگی‌هایی مانندِ فراگیر بودن و بالا بودنِ سطح پوشش اجرای این قانون، علاوه‌بر بعد اقتصادی، ابعاد اجتماعی ـ سیاسی را نیز به آن افزوده است. حساسیت بالای جامعه و کارشناسان به اجرای این قانون نسبت به سایر محورهای هفتگانه مؤید این مطلب است. موفقیت و عدم موفقیت اجرای این قانون به معنای شکست یا پیروزی طرحِ تحول اقتصادی است. بنابراین در نحوة اجرایی شدن این قانون و نوع سیاست‌های اعمالی علاوه‌بر ملاحظات اقتصادی ضروری است، ملاحظات اجتماعی را نیز در نظر گرفت.
در این گزارش با معرفی راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیر جدید اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، الگویی نوین برای اجرای این قانون با رویکردِ تبدیل تهدید اجتماعی به فرصت برای برنامه‌ریزان و مسؤلان پیشنهاد می‌گردد. به عنوان مثال در سهمیه بندی بنزین دولت با تعیین دو قیمت ترجیحی 100 و 400 تومانی به ترتیب برای سهمیه و مصرفِ مازاد بر سهمیه توانسته است در سال جاری با کاهش سهمیۀ خودروهای شخصی از 120 به 80 لیتر در ماه، یارانۀ پرداختی به بنزین را کاهش دهد و هزینة بنزین را با فرض مصرف 120 لیتر در ماه برای مصرف کنندگان 100 درصد افزایش دهد. بدون آنکه در جامعه ایجاد انتظار تورمی بکند. مزایای انخاذ این راهبرد که مبتنی بر تدریج در کاهش مقدار سهمیه حامل یارانه‌بر به جای تدریج در افزایش قیمت ـ مانند تجربۀ افزایش سالانه قیمت بنزین در گذشته ـ است، به‌خوبی نمایان است.
همچنین توجه به خوشه‌های «مصرفی» حامل‌های یارانه‌بر که قابل اندازه‌گیریِ دقیق است به‌جای خوشه‌های «درآمدی» خانوار که قابل اندازه‌گیریِ دقیق نیست و به مانعی جهت اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تبدیل شده است از دیگر مزایای این راهبرد است که به تفضیل در گزارش مورد بررسی قرار گرفته و برای برق خانگی به‌طور کامل مدل‌سازی شده است.
2ـ اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
اهداف اصلی قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها به اختصار عبارتند از:
o اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از اسراف
o توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی جامعه
o توانمند سازی دهک‌های پایینِ جامعه
o کاهش حجمِ یارانه و تخصیص آن به زیر ساخت‌های مورد نیاز توسعة کشور
o افزایش بهره‌وری در اقتصاد ملی
3ـ راهبردهای دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
سه راهبرد اصلیِ «مقداری»، «قیمتی» و «قیمتی ـ مقداری» به منظور تحقق هدفمند کردنِ یارانه‌ها در اقتصاد کشور متصور است. این سه راهبرد که به منزلة مسیرهای رسیدن به هدف است دارای نقاط قوت و ضعف و ملاحظات اجرایی است که در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.
3ـ1ـ راهبردِ «مقداری»:
این راهبرد به منظور کاهش مصرف و همچنین کاهش یارانه‌ها به سهمیه‌بندی کالا یا خدمات می‌پردازد. این راهبرد در اقتصادِ کوپنی یا سهمیه بندی بنزین در زمان جنگ تجربه شده است و به دلیلِ مشکلاتِ اجرایی و فسادزایی و ایجاد بازار سیاه، راهبردِ کارآمدی نیست هرچند حداقل‌های نیاز خانوار را تأمین می‌کند.
3ـ2ـ راهبردِ «قیمتی»:
این راهبرد با توجه به تجربة جهانی و موفقیت نسبی آن، می‌تواند به عنوان یک انتخاب به منظور اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها باشد. بر اساسِ این راهبرد، در طی 5 سال تنها با اعمال قیمت‌های ترجیحی، تخصیصِ یارانه‌های مستقیم به حامل‌های برق، گاز و آب کاهش می‌یابد و با باز توزیع منابع مالی حاصل از این آزادسازی در میانِ اقشار کم درآمد و سایر بخش‌ها، به دنبال ِ تحققِ توزیع مناسب یارانه‌ها یا هدفمند کردن یارانه‌ها است. در واقع این الگو تنها از ابزار قیمتی بهره جسته است. در اجرای این طرح ملاحظاتی وجود دارد که در ادامه به آن اشاره شده است:
3ـ2ـ1ـ افزایش انتظارات تورمی:
انتظارات تورمی یکی از مؤثرترین عوامل تأثیرگذار در ایجادِ تورم در اقتصاد کشور است. نمود این تأثیر در بازار زمین و مسکن، ارز، طلا یا موج‌های گرانی پس از افزایش 10 درصدی قیمت بنزین در سال‌های گذشته به عینه تجربه شده است. واقعیتِ اقتصاد ایران نشان داده است؛ اقداماتی که منجر به افزایشِ انتظارات تورمی می‌شود، عملاً افزایش بیش از اندازه قیمت‌ها را به دنبال داشته است. انتظارات تورمی، در مورد حامل‌هایی که از پوشش یا فراگیری بیشتری برخوردار است، تأثیر بیشتری در ایجاد تورم دارد. افزایش قیمت حامل‌های برق، گاز و آب که بیشترین سطح تماس را با خانوارهای ایرانی دارد به معنای عینی شدنِ افزایش قیمت و به دنبال آن انتظار افزایش قیمت در کل کشور است که این به معنای تورم‌های شدید است که به طور معمول تأثیرات آن در مدل‌سازی‌های اقتصادی لحاظ نمی‌شود.
در صورتِ ایجادِ تورم در اقتصاد کشور به ناگزیر نرخِ ارز، تعدیل می‌شود. تعدیل نرخ ارز به معنای تخصیص مجددِ یارانه به حامل‌های انرژی‌بر است. بنابراین با حذفِ مجددِ یارانه، قیمت افزایش یافته و تورم مجدداً ایجاد می‌شود و این چرخة معیوب ادامه پیدا خواهد کرد. از سوی دیگر افزایش نرخ ارز به دلیلِ وابسته‌بودنِ تولید کشور به واردات مواد اولیه باعث افزایش هزینة تولید می‌شود و تورم در بخش تولید را به همراه خواهد داشت. (شکل 1)
چنین رفتاری در اقتصاد منجر به افزایشِ شکافِ طبقاتی، فشارها و نارضایتی‌های اجتماعی و عدم کارآمدی نظام اقتصادی کشور می‌شود. ممکن است این سؤال بوجود آید کشورهای مشابه که سیاست مذکور را اجرایی کردند، چگونه به تورم‌های یک رقمی دست یافتند؟ پاسخ آنکه کشور ما فاقد مکانیزم کارآمد در شبکة توزیع کالا و خدمات و مکانیزم مالیاتی مؤثر است که کشورهای مشابه در مقایسه با ما از بسترهای مناسبی برخوردار بودند.
3ـ2ـ2ـ ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در پرداخت یارانه‌های نقدی:
به دلیل نبود زیرساخت‌های مناسب اطلاعاتی در کشور و عدم قابلیت سازمان‌های دولتی در شناسایی پویا و مؤثر درآمد خانوارها، امکان شناسایی دقیق دهک‌های درآمدی و باز توزیع منابع حاصل از آزاد سازی قیمت‌ها بر مبنای آن وجود ندارد و در عمل به دلیل ضعف شناسایی گروه‌های هدف، بسیاری از ایشان در گروه‌های حمایتی قرار نگرفته و حمایت‌های لازم از ایشان به عمل نخواهد آمد.
اما در مقابل اگر دولت به‌جای « درآمد» معیار « مصرف» را برگزیند، از آنجا که مصارفِ برق، آب و گاز خانگی دارای کنتور می‌باشند به‌راحتی می‌توان میزان مصرف خانوارها را مشخص کرد. بنابراین با شناسایی میزان مصرف خانوارها، می‌توان ایشان را در سه خوشة «کم مصرف»، « میان مصرف» و « پر مصرف» تقسیم نمود.
3ـ2ـ3ـ ممانعت مردم از پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، آب و گاز
افزایش قابل ملاحظة قیمت حامل‌های یارانه‌بر و مهلت دو دوره‌ای برای پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، آب و گاز، می‌تواند پتانسیل بالایی را در جهت مقاومت مردمی برای عدم پرداخت هزینه‌های سه گانه ایجاد کند. گسترش این فرآیند در سطح جامعه، معضل را اجتماعی کرده و مخاطرة اجرای قانون را حتی تا ملغی شدن آن به دنبال خواهد داشت. در این شرایط نه‌تنها هزینه‌های برق ، گاز و آب مصرفی به دولت وصول نشده بلکه پرداخت‌های نقدی دولت به خانوارها نیز توسط خانوارها هزینه شده و اجرای کل طرح تحول را به مخاطره می‌افتد. ابعاد فراگیری این الگو بسیار بیشتر از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده است. اجرای مالیات بر ارزش افزوده به صورت فراگیر نشان داد که مقاومت ذی‌نفعان منجر به شکست اجرای آن و عقب نشینی مسؤلان امر می‌شود، خطری که با اتخاذ این راهبرد فراروی این قانون نیز خواهد بود.
3ـ3ـ راهبرد «قیمتی ـ مقداری»:
راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیری جدید در اجرای قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها مطرح است. در این راهبرد ترکیبی از ابزارها و سیاست‌های اتخاذ شده در دو راهبرد «مقداری» و «قیمتی» استفاده می‌شود. ابزارهایی مانندِ «تعیین الگوی مصرف»(سهمیه بندی) و «قیمت ترجیحی». این راهبرد به نسبتِ دو راهبردِ «قیمتی» و «مقداری» از مزیت‌های قابل ملاحظه‌ای برخوردار است که در ادامه به آن اشاره می‌شود.
3ـ3ـ1ـ امکان اتخاذ تنوع سیاستی در راهبرد «قیمتی ـ مقداری»
ابزارهای متعدد در این راهبرد، این امکان را به برنامه ریزان می‌دهد که بر خلاف دو راهبرد قبلی یعنی «قیمتی» و «مقداری» در شرایط متفاوت، سیاست‌های متنوعی را اتخاذ کنند. به عنوان مثال در سهمیه بندی بنزین دولت علاوه‌بر آنکه دو قیمت ترجیحی 100 و 400 تومانی را به ترتیب برای سهمیه و مصرفِ مازاد بر سهمیه قرار داده بلکه توانسته است در شرایط فعلی با کاهش سهمیۀ خودروهای شخصی از 120 به 80 لیتر در ماه، یارانۀ پرداختی به بنزین را کاهش دهد. این در حالی است که در راهبرد قیمتی یا مقداری دولت تنها می‌توانست با افزایشِ قیمت یا کاهشِ سهمیه، یارانۀ پرداختی را کاهش دهد. بنابراین مزیت راهبرد «قیمتی ـ مقداری» اتخاذ ابزار ترکیبی حاصل از «الگوی مصرف» و «قیمت های ترجیحی» است.
3ـ3ـ2ـ کاهش انتظارات تورمی:
اتخاذ «الگوی مصرف» این امکان را به برنامه‌ریز می‌دهد که الگوی مصرف را در طی 5 سال به گونه‌ای کاهش دهد که در سال شروع 70 تا 80 درصد مردم را از فراگیری ابزار قیمتی ایمن سازد. بنابراین کاهش یارانه‌ها نمود ملموسی در اقتصاد خانوارها نگذاشته و انتظارات تورمی در جامعه شکل نخواهد گرفت. در مقابل در راهبردِ «قیمتی» به دلیل اینکه افزایش قیمت را خانوارها به صورتِ ملموس درک می‌کنند، انتظاراتِ تورمی در جامعه ایجاد می‌شود. نمود اجرای این سیاست به‌خوبی در کاهش سهمیة خودروهای شخصی و عمومی کشور مشهود است. امسال دولت با کاهش سهمیة خودروهای شخصی در دو مرحله، عملاً بهره‌مندی از بنزین یارانه‌ای را کاهش داده است. با استفاده از راهبرد قیمتی ـ مقداری قیمت بنزین در سال جاری نسبت به سالِ گذشته 100 درصد افزایش یافته است، بدون آنکه انتظارات تورمی در اقتصاد ایجاد شود.
در انتهای سالِ گذشته به ازای مصرف 120 لیتر بنزین سهمیه‌ای 12000(12000=120×100) تومان پرداخت می‌شد درحالی که در سه ماهۀ اخیر برای مصرف 120 لیتر بنزین در شرایط فعلی 24000 (24000=400×40+100×80) تومان پرداخت می‌شود. نگاهی دقیق به اجرای این سیاست نشان می‌دهد که تعیین الگوی مصرف و استفاده از ابزار قیمتی چگونه می‌تواند منجر به کاهش حجم یارانه‌های پرداختی دولت و از سوی دیگر منجر به افزایش انتظارات تورمی در جامعه نشود. جامعه‌ای که با افزایش سالانة 10 درصدی قیمت بنزین رفتار تورمی قابل ملاحظه‌ای را از خود نشان می‌داد. شکل (2) عملکردِ این سیاست را به‌خوبی نشان می‌دهد.
اتخاذ «الگوی مصرف» و فاصلة معنا دار میانِ قیمتِ واحدِ مصرفِ زیر الگو و مازاد بر الگو در رفتار مصرف کنندگان بسیار تأثیر گذار است. بنابراین مصرف کننده به منظور بهره‌مندی از سیاست‌های تشویقی و مانع شدن از تحمیل هزینۀ گزاف، سعی بر آن دارد تا مصرفِ خود را مطابق با الگوی مصرف کاهش داده تا هزینۀ اضافی نپردازد. مزیت این راهبرد با راهبرد قیمتی این است که اگرچه مکانیزمِ قیمتی منجر به کاهش مصرف می‌شود ولی به دلیل دو پله‌ای بودنِ راهبردِ قیمتی ـ مقداری و بهره‌مندی از تشویق در کنار تنبیه، کاهش مصرف برای مشترکین معنادار خواهد بود.
3ـ3ـ4ـ سهولت اجرا:
استفاده از راهبرد «قیمتی ـ مقداری» این امکان را به برنامه‌ریز می‌دهد که سیاست تشویقی و سیاست تنبیهی متناسب با مصرف اعمال شود. بنابراین به صورت طبیعی این تشویق و تنبیه متناسب با مصرف اعمال شده و دیگر نیازی به شناسایی گروه‌های نیازمند به یارانه به‌منظور جبران افزایش هزینه‌ها از طریق راهبرد قیمتی نخواهد بود. به‌عنوان مثال این راهبرد در قبوض برق، آب و گاز به‌راحتی قابل اجرا است. این در حالی است که در الگو «قیمتی» باز توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت نیازمندِ شناسایی دهک‌های مد نظر و قرار دادنِ آنها در سه شاخه و همچنین شناسایی مصرف کنندة برق و تمیز قائل شدنِ آن با صاحب امتیاز در واریز مبلغ مورد نظر در حساب‌های بانکی است. بنابراین سهولت و اجرایی بودن این سیاست در مقابل الگو «قیمتی» از مزیت‌های اصلی این الگو است.
3ـ3ـ5ـ توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی:
توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی در این الگو به دقت بالا و به‌خوبی با کمترین انحراف صورت می‌پذیرد. چراکه خانوارهای پر درآمد به صورت طبیعی، مصرف بیشتری دارند. بنابراین مشترکین پر مصرف، به دلیل مصرفِ بالای الگو، هزینۀ آن را که در واقع هزینه‌های تشویقی را نیز پوشش می‌دهد، می‌پردازند. در مقابل خانوارهای کم درآمد و متوسط با رعایت الگو از یارانه برخوردار خواهند شد. این در حالی است که به دلیل عدم شناخت دقیق از خانوارها و دهک‌های درآمدی دولت می‌بایست خانوارها را در سه گروه درآمدی تقسیم کند که تضییع حقوق خانوارها محتمل است. به واقع الگو «مقداری ـ قیمتی» به عدالت و باز توزیع مناسب منابع نسبت به الگوی «قیمتی» بسیار نزدیک‌تر است.
3ـ3ـ6ـ کاهش شدید پتانسیل مقاومت مردمی:
در الگو «مقداری ـ قیمتی» با استفاده از دو ابزار «قیمت ترجیحی» و «الگوی مصرف» به‌گونه‌ای مدل سازی خواهد شد که 70 درصد جامعه تفاوت چندانی را در هزینه‌های پرداختی بابتِ قبوضِ برق، آب و گاز نسبت به قبل ملاحظه نکنند. بنابراین در این راهبرد بر خلاف الگو « قیمتی» مخاطرات ناشی از عدم پرداخت هزینه‌های حامل‌های سه گانه برق، آب و گاز وجود ندارد و گروه‌های مقاومت مردمی شکل نخواهد گرفت و پرداخت هزینه‌ها نیز طبقِ روال گذشته انجام خواهد شد.
4ـ تبیین راهبرد «قیمتی ـ مقداری » با الگو سازی در برق خانگی
الگو مذکور بر اساس اطلاعات مشترکین برق خانگی شهر تهران در سال 87 طراحی شده است. بر این اساس کل هزینۀ برق خانگی در سالِ مذکور معادلِ 96/38 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است.
سهمِ 4 پلۀ اول مصرف (0 ـ 250) (kwh) در ماه‌های غیر تابستان، معادلِ 63 درصد مشترکین در سالِ پایه معادلِ 30 درصد از کلِ یارانه‌ها است که با اجرای الگو (که در ادامه تبیین خواهد شد) در سال پنجم به 100 درصد یارانه‌ها می‌رسد. همچنین 5 پلۀ اول مصرف (0 تا 300) (kwh) معادلِ 59 درصد مشترکین، در فصل تابستان تنها از 35 درصد یارانه‌ها برخوردار هستند که با اجرای الگو به 91 درصد خواهد رسید.
الگو هدفمند کردنِ یارانة برق خانگی مبتنی بر راهبرد «قیمتی ـ مقداری» در سه گام زیر تعریف می‌شود:
الف) تعیین الگوی مصرف:
الگوی مصرف برق خانگی بر اساس مطالعات انجام شده به طور متوسط برای خانوارهای ایرانی در شرایط کنونی با توجه به فرهنگ مصرف و وسایل برقی متعارف خانگی در مناطقِ عادی در فصل تابستان 300 کیلو وات ساعت و در سایر فصول200 کیلو وات ساعت در ماه است.
ب) اتخاذ سیاست تشویقی برای مصرف کمترِ از الگوی مصرف:
سیاست تشویقی در این بخش در دو پله اجرا می‌شود؛
• تا 150 کیلو وات ساعت در ماه که الگوی کم مصرف است، به صورتِ رایگان برای تمامی مشترکین
• از 150 کیلو وات ساعت تا الگوی مصرف ـ که با توجه به منطقة جغرافیایی و فصولِ سال تعیین می‌شود ـ به قیمت یارانه‌ای که در طی 5 سال، قابل افزایش به هزینة تمام شده معادل هر کیلو وات ساعت برق فسیلی است.
ج) اخذ تعرفه‌های انرژی‌های تجدیدپذیر (سبز) برای مازاد بر الگوی مصرف:
تعرفة مازاد برای مشترکینی که بیش از الگو، مصرف دارند برابر هزینة تمام شدة هر کیلو وات ساعت برق تولیدی از انرژی‌های تجدید پذیر خواهد بود که طی 5 سال از 100 تومان به 180 تومان افزایش پیدا خواهد کرد.
4ـ1ـ تشریح سناریوی 5 ساله
در سناریوی 5 ساله الگوی مصرف ماهانه برای ماه‌های غیر تابستان از 200 به 160 kwh و برای ماه‌های تابستان از 300 به 240 kwh کاهش خواهد یافت. همچنین الگوی مصرف رایگان از 150 به 100 kwh کاهش می‌یابد و قیمت برق یارانه‌ای به ازای هر کیلو وات ساعت از 10 به 50 تومان و قیمت برق بیش از الگوی مصرف از 100 به 180 کیلو وات ساعت افزایش پیدا می‌کند. تشریح سناریو در جدول (1) به تفضیل آمده است.
قابل ذکر است کاهش مصرف برای بالای الگو در سال اول 5 درصد و برای پایین الگو در سال پنجم 5 درصد منظور شده است.
4ـ2ـ نتایج حاصل از اجرای الگو برای 5 سال
در این بخش نتایج را به صورت اثراتِ رفاهی اجرای این الگو بر خانوارهای شهر تهران بر اساس پله‌های مصرف نشان داده شده است. همانطور که جداول (2) و (3) نشان می‌دهند، در اثر اجرای این الگو رفاه خانوارهای کم‌مصرف و زیر الگوی مصرف در پایانِ سال پنجم نسبت به سالِ پایه بیشتر خواهد شد.
همانطور که جدول (2) نشان می‌دهد برای ماه‌های غیر تابستان، عملاً با اجرای الگو مذکور دو پلۀ اول مصرف که 29 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود نیز یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 و 4 مصرف که 34 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند.
افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 5 که مصرف مازاد بر الگوی مصرف داشته‌اند و در حدودِ 13 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها برای 24 درصد از مشترکین پرمصرف، هزینه افزایش قابل ملاحظه‌ای دارد که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد. نمودار (1) مقایسۀ افزایش هزینۀ ماهانه در غیر تابستان در سال اول و سال پنجم را نشان می‌دهد.
نمودار (1) نشان می‌دهد که 63 درصد مشترکین در سال اول اجرای الگو نه‌تنها با افزایش هزینه مواجه نخواهند شد بلکه کاهش هزینه نیز خواهند داشت.
همچنین همانطور که جدول (3) نشان می‌دهد برای ماه‌های تابستان، عملاً با اجرای الگو مذکور دو پلۀ اول مصرف که 20 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود نیز یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 ،4 و 5 مصرف که 38 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 6 و 7 که در حدودِ 22 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها 17 درصد مشترکین پرمصرف که بیش از500 کیلو وات ساعت مصرف دارند هزینۀ زیادی را باید بپردازند که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد. نمودار (2) مقایسۀ افزایش هزینۀ ماهانه در تابستان در سال اول و سال پنجم را نشان می‌دهد.
در جدول (4) روند افزایش پرداختی مردم و کاهش سهم دولت از هزینۀ تمام شدۀ برق نشان داده شده است. همانطور که دیده می‌شود، در سالِ پایه، هزینۀ کامل برق ماهانه معادلِ 39 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است. این در حالی است که دولت در سال پنجم با اجرای الگو مذکور، نه‌تنها یارانه‌ای نمی‌پردازد بلکه به طور متوسط ماهانه معادلِ 545 میلیون تومان درآمد به دست می‌آورد.
نمودار (3): تغییرات یارانۀ پرداختی دولتی و هزینه‌های پرداختی توسط مردم از سال پایه تا سالِ پنجم.
بنابراین با اتخاذ سیاست راهبردی «قیمتی ـ مقداری» تمامی اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها طی 5 سال محقق می‌شود. حتی در صورتی‌که مصارفِ بالای الگو، 15 درصد و پایین الگو نیز 10 درصد کاهش مصرف یابد با توجه به تکلیف قانون به افزایش بهره‌وری به 45 درصد در نیرو‌گاه‌ها و کاهش اتلاف انتقال و توزیع برق به 14 درصد در سال پنجم، اگر قیمت 64 تومان را برای هر کیلو وات ساعت در سالِ پنجم منظور کنیم، دولت ماهانه نه‌تنها یارانه‌ای نمی‌پردازد بلکه در حدودِ 14 میلیون تومان درآمد کسب خواهد کرد.
5ـ جمع‌بندی:
1ـ هدفمند کردن یارانه‌ها یکی از هفت محور اصلی طرح تحول اقتصادی است. وی‍ژگی‌هایی مانندِ فراگیر بودن و بالا بودنِ سطح پوشش اجرای این قانون، علاوه‌بر بعد اقتصادی، ابعاد اجتماعی ـ سیاسی را نیز به آن افزوده است. بنابراین نحوة اجرایی شدن این قانون و نوع سیاست‌های اعمالی علاوه‌بر ملاحظات اقتصادی می‌بایست ملاحظات اجتماعی را نیز در نظر بگیرد.
2ـ اهداف اصلی قانون هدفمند کردنِ یارانه‌ها به اختصار عبارتند از:
o اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از اسراف
o توزیع عادلانة یارانه میانِ دهک‌های درآمدی جامعه
o توانمند سازی دهک‌های پایینِ جامعه
o کاهش حجمِ یارانه و تخصیص آن به زیر ساخت‌های مورد نیاز توسعة کشور
o افزایش بهره‌وری
3ـ راهبرد «مقداری» به منظور کاهش مصرف و همچنین کاهش یارانه‌ها به سهمیه‌بندی کالا یا خدمات می‌پردازد. نمونة این راهبرد را می‌توان در توزیع کوپن یا سهمیه بندی بنزین در زمان جنگ دانست. این راهبرد به دلیل فساد و کارایی پایین، عملاً مطلوب نخواهد بود.
4ـ راهبرد « قیمتی» به عنوان راهبرد رایج به منظور اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مطرح است. با توجه به اینکه این راهبرد از کارایی بهتری از راهبرد «مقداری» برخوردار است اما اتخاذ این راهبرد معایبی مانندِ «افزایش انتظرات تورمی»، «ممانعت مردم از پرداخت هزینه‌های حامل‌های برق، گاز و آب» ، « ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در مصرف منابع حاصل از الگو «قیمتی» و «ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی در پرداخت یارانه‌های نقدی» دارد که مخاطراتِ اجتماعی را نیز به دنبال خواهد داشت.
5ـ راهبرد «قیمتی ـ مقداری» به عنوان مسیری جدید در اجرای هدفمند کردنِ یارانه‌ها مطرح است. در این راهبرد ترکیبی از ابزارها و سیاست‌های اتخاذ شده در دو راهبرد «مقداری» و «قیمتی» استفاده می‌شود. ابزارهایی مانندِ تعیین الگوی مصرف (سهمیه بندی) و قیمت ترجیحی.
6 ـ توجه به خوشه‌های مصرفی حامل‌های یارانه‌بر که قابل اندازه‌گیریِ دقیق است به‌جای خوشه‌های درآمدی خانوار که قابل اندازه‌گیریِ دقیق نیست را می‌توان از وجوه تمایز راهبرد «قیمتی ـ مقداری» نسبت به راهبرد قیمتی دانست. به دلیل نبود زیرساخت‌های مناسب اطلاعاتی در کشور امکان شناسایی دقیق دهک‌های درآمدی و تقسیم ایشان در خوشه‌های درآمدی وجود ندارد اما در مقابل اگر دولت به‌جای « درآمد» معیار « مصرف» را برگزیند، از آنجا که مصارفِ برق، آب و گاز خانگی دارای کنتور می‌باشند به‌راحتی می‌توان میزان مصرف خانوارها را مشخص کرد. بنابراین با شناسایی میزان مصرف خانوارها، می‌توان ایشان را در سه خوشة «کم مصرف»، « میان مصرف» و « پر مصرف» تقسیم نمود.
تقسیم بندی به دهک‌های درآمدی منجر به عوارض اجتماعی ـ فرهنگی نیز می‌شود. رقابت میان خانوارها برای قرار گرفتن در خوشه‌های 1 و 2 به‌منظورِ بهره‌مندی از یارانۀ نقدی منجر به رفتارهایی مانندِ میل به فقیر نشان دادن و دروغ گویی را به دنبال خواهد داشت حال آنکه اگر دهک‌های مصرفی معیار قرار گیرد، رقابت خانوارها به‌منظورِ بهره‌مندی از یارانه در جهت احیای ارزش دینیِ ضد اسراف خواهد بود.
7ـ تدریجی بودن کاهش الگوی مصرف و همچنین تأکید بیشتر بر کاهش الگوی مصرف تا افزایش قیمت ترجیحی از تمایزهای راهبرد قیمتی ـ مقداری است. دولت می‌تواند در یک روند تدریجی با کاهش الگوی کم مصرف، کاهش الگوی مصرف و افزایش تعرفه مصرف مازاد بر الگوی مصرف، درآمد حاصله را به تدریج افزایش داده و بر اساس قانون هزینه کند. اصولاً اعمال تدریج در کاهش مقدار سهمیه حامل‌های یارانه‌بر نسبت به افزایش تدریجی قیمت‌ها دارای انتظارات تورمی بسیار کمتری است و این مسیر، بدون ایجاد انتظارات تورمی، دولت را به تدریج به اهداف قانون می‌رساند.
8ـ نمونة موفق راهبرد «قیمتی ـ مقداری» را می‌توان در سهمیه‌بندی بنزین و اتخاذ دو نرخ 100 و 400 تومانی دید. با استفاده از راهبرد قیمت ـ مقداری قیمت بنزین در سال جاری نسبت به سالِ گذشته 100 درصد افزایش یافته است، بدون آنکه انتظارات تورمی در اقتصاد ایجاد شود. در انتهای سالِ گذشته به ازای مصرف 120 لیتر بنزین سهمیه‌ای 12000(12000=120×100) تومان پرداخت می‌شد درحالی که در سه ماهۀ اخیر برای مصرف 120 لیتر بنزین در شرایط فعلی 24000 (24000=400×40+100×80) تومان پرداخت می‌شود. اصولاً راهبردِ «قیمتی ـ مقداری» برای برق، آب و گاز خانگی و تمامی حامل‌هایی که کنتور دارند قابل اجرا است.
9ـ راهبردِ « قیمتی ـ مقداری » با تأکید بر هدفمند کردنِ یارانة برق خانگی، در سه گام تعریف می‌شود:
الف) تعیین الگوی مصرف
ب ) اتخاذ سیاست تشویقی برای مصرف کمترِ از الگوی مصرف
ج) اخذ تعرفه‌های انرژی‌های تجدیدپذیر (سبز) برای مازاد بر الگوی مصرف
10ـ نتایج اجرای سناریو برای ماه‌های غیر تابستان نشان می‌دهد؛ دو پلۀ اول مصرف که 29 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود می‌یابد. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 و 4 مصرف که 34 درصد مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 5 که مازاد بر الگو مصرف داشته‌اند و در حدودِ 13 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها برای 24 درصد از مشترکین پرمصرف، هزینه افزایش قابل ملاحظه‌ای دارد که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد.
11ـ نتایج اجرای سناریو برای ماه‌های تابستان نشان می‌دهد؛ دو پلۀ اول مصرف که 20 درصد مشترکین را شامل می‌شود، هیچ فشار هزینه‌ای بر ایشان وارد نشده بلکه رفاه ایشان بهبود یافته است. همچنین افزایش هزینه پله‌های 3 ،4 و 5 مصرف که 38 درصد از مشترکین را شامل می‌شود، بسیار کم بوده و عملاً فشاری را بر این دسته از مشترکین وارد نمی‌کند. افزایش هزینه به مشترکین در پلۀ 6 و 7 که در حدودِ 22 درصد مشترکین را شامل می‌شوند، متعادل است و تنها 17 درصد مشترکین پرمصرف که بیش از 400 کیلو وات ساعت مصرف دارند هزینۀ زیادی را باید بپردازند که به‌دلیلِ اینکه در دهک‌های بالای درآمدی قرار دارند، مشکلی از این جهت ایجاد نخواهد شد.
12ـ در سالِ پایه، هزینۀ کامل برق ماهانه معادلِ 39 میلیارد تومان است که 24 درصد را مشترکین و 76 درصد را دولت به صورت یارانه پرداخت کرده است. این در حالی است که در سال پنجم با اجرای الگو مذکور، دولت نه‌تنها ماهانه 5/29 میلیارد تومان یارانه نخواهد پرداخت بلکه به طور متوسط ماهانه معادلِ 545 میلیون تومان درآمد نیز به دست خواهد آورد.
منبع: شبکه تحلیلگران تکنولوژی ایران