نقض اصول سازمان تجارت جهانی در توافق تجاری اخیر چین و آمریکا

مقدمه

ساختار برخاسته از نظام سرمایه‌داری با انحصاری کردن دستاوردهای خود و استفاده ابزاری از آن‌ها جهت تحمیل شرایط و مناسبات مطلوب خود با هدف انباشت سرمایه، جوامع و حوزه‌های تمدنی دیگر را دچار وضعیت توسعه‌نیافتگی و وابستگی می‌کند. در حقیقت آنچه ساختار منبعث از نظام سرمایه‌داری در خصوص دستاوردهای خود انجام می‌دهد، انحصار این دستاوردها و استفاده ابزاری از آن‌ها برای تحمیل توسعه‌نیافتگی و وابستگی، به سایر جوامع بوده است (Beggar-thy-neighbor Policy).

چنین شرایطی برای چین پس از جنگ تریاک اول و بر اساس معاهده نانجینگ (Treaty of Nanjing) در سال 1842 آغاز شد. بر اساس این معاهده چین مجبور شد علاوه بر واگذاری بندر هنگ‌کنگ، پنج بندر دیگر خود را بر روی کشتی‌های بریتانیایی باز بگذارد، به اتباع بریتانیا حق کاپیتولاسیون اعطاء کند و عوارض گمرکی واردات و صادرات را به 5 درصد محدود سازد.

 امضای معاهده نانجینگ

توضیحِ اینکه رهبران چین چطور توانستند از این شرایط دشوارشان در تاریخ با موفقیت گذر کنند کار آسانی نیست. هم دوراندیشی در کار بود و هم شانس، هم مهارت و هم تصمیمات خشونت‌بار؛ اما شاید مهم‌ترین مؤلفه، ترس بود. یک حس بحران در میان جانشینان مائو که هیچ‌وقت از آن‌ها دور نشد و بعد از کشتار میدان تیان‌آن‌من (Tiananmen Square) و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، حتی شدیدتر شد. کمونیست‌های چین روی سرنوشت رفقای قدیمی هم‌مسلکشان در مسکو وارد مطالعات دقیقی شدند و می‌خواستند از اشتباهات آن‌ها درس بگیرند. دو درسی که آن‌ها گرفتند این بود که حزب برای بقا باید اصلاح (Reform) را بپذیرد؛ اما این اصلاح نباید شامل دموکراسی‌سازی (Democratization) شود.

در چهار دهه گذشته رشد اقتصادی چین ۱۰ برابر سریع‌تر از آمریکا بوده است و هنوز هم دو برابر سریع‌تر است. به نظر می‌آید حزب کمونیست از حمایت مردمی گسترده‌ای برخوردار است و خیلی‌ها در سراسر جهان اعتقاد دارند که آمریکای دونالد ترامپ رو به پس‌روی است درحالی‌که دوران چین، تازه دارد آغاز می‌شود. به دلیل توانگری جدید و تأکید روی تحصیلات به‌عنوان راهی به‌سوی پویایی اجتماعی و امتحان ورودی کالج که به‌صورت بسیار رقابتی توسط دولت برگزار می‌شود، بیشتر دانش‌آموزان در کلاس‌های خصوصی پس از مدرسه نیز ثبت‌نام می‌کنند که طبق یک پژوهش صورت گرفته، این بازار ۱۲۵ بیلیون دلار ارزش دارد که به اندازه نصف بودجه نظامی دولت چین در سال است. تعداد فارغ‌التحصیلان سالانه رشته‌های علوم مهندسی در سرزمین بزرگ چین در حال حاضر از مجموع فارغ‌التحصیلان کشورهای آمریکا، ژاپن، کره جنوبی و تایوان نیز بیشتر است.

آمریکا خودش چین را به سازمان تجارت جهانی آورد، به بزرگ‌ترین مشتری چین تبدیل شد و حالا این کشور را دزد بزرگ فناوری (Large-scale Theft of Technology) می‌خواند. یکی از مسئولان آمریکایی این اتفاق را «بزرگ‌ترین انتقال ثروت در کل تاریخ» (The Greatest Transfer of Wealth in History) می‌نامد. غم و حسرت در آمریکا بیش از جاهای دیگر به چشم می‌خورد. اقتصاددان‌ها می‌گویند درنتیجه این اتفاق، در ایالات‌متحده آمریکا حداقل دو میلیون شغل از بین رفته است که بسیاری از آن‌ها در ایالت‌هایی بوده که درنهایت تصمیم گرفتند در انتخابات ریاست جمهوری به دونالد ترامپ رأی بدهند. اکنون آمریکا یک رئیس‌جمهور دارد که خواستار تجارت‌ مدیریت‌شده و حمایت‌گرایی (Protectionist) است. داووس نوعاً جایی برای صحبت راجع به نحوه تعهد به بازکردن اقتصادها و جوامع (Opening up Economies and Societies) بوده ولی در داووس 2020 ترامپ از تمامی ملت‌ها دعوت کرد که بیشتر و بیشتر خود را با نسخه او از جهانی‌سازی‌زُدایی (De-globalizing) تطبیق دهند. جالب آن است که اگر به جهان نگاه کنید ترامپ و ترامپیسم، عادی‌سازی (Normalized) هم شده است.

1. توافق تجاری چین و آمریکا

فاز نخست توافق تجاری چین و آمریکا (Phase One Trade Agreement between the United States and China) اخیراً منعقد گردید. این توافق در این فاز صرفاً به کاهش کسری تجاری آمریکا مربوط است. چین متعهد شده میزان خرید کالا و خدمات خود از آمریکا را نسبت به سال ۲۰۱۷ یعنی قبل از آغاز جنگ تجاری ۲۰۰ میلیارد دلار بالا ببرد و این کار طی دو سال انجام خواهد شد. ترامپ در این توافق سعی کرده کسری تجاری (Trade Deficit) آمریکا با چین را که در سال ۲۰۱۸ به ۳۸۰ میلیارد دلار رسیده بود را کاهش دهد. اگر تمام این خریدها از سوی چین انجام شود، تحقق محتوای توافق برای کشاورزان و تولید‌کنندگان آمریکایی مفید است؛ البته اگر آن‌ها برای تأمین سفارش‌های جدید چین بر تولید بیفزایند؛ نه آنکه از صادرات به دیگر کشورها بکاهند؛ اما مشکلاتی در این زمینه وجود دارد: (1) چین از تعرفه‌هایی که بر کالاهای صادراتی آمریکا اعمال کرده نکاسته است. بسیاری از کالاهایی که در فهرست خریدهای جدید قرار دارند جزو کالاهای مشمول تعرفه هستند و این یک مشکل برای صادر‌کنندگان آمریکایی است. افزایش فروش بیش از ۵۰ میلیارد دلار نفت، گاز و زغال‌سنگ به چین با وجود تعرفه‌ها، «ماموریت غیرممکن» (Impossible Mission) دانسته شده است. چین بر خرید نفت از آمریکا تعرفه ۵ درصدی و بر واردات گاز و زغال‌سنگ این کشور تعرفه ۲۵ درصدی وضع کرده است. (2) اعداد و ارقام مربوط به خریدهای جدید چین از آمریکا بسیار بلند پروازانه (Hugely Ambitious) هستند. برای مثال چین طبق این توافق باید سال ۲۰۲۱ دو برابر سال ۲۰۱۷ محصولات کشاورزی از آمریکا بخرد و این نوع افزایش‌ها در دیگر کالاها هم مشاهده می‌شود. در مورد نفت، گاز و زغال‌سنگ علاوه بر مشکل تعرفه، عواملی چون مشکلات لجستیکی، عدم تناسب پالایشگاه‌های چینی با نفت سبک و شیرین آمریکا و بالاخره اختلال در جریان عادی نفت چین دیگر مانع پایبندی پکن به تعهداتش در برابر واشنگتن است.

این توافق درواقع یک آتش‌بس (Truce) است؛ نه پیمان آزاد تجاری (Free Trade Deal). باآنکه واکنش بازارها به متوقف شدن روند افزایش تنش‌های تجاری مثبت بود، اما واقعیت این است که تعرفه‌هایی که تاکنون اعمال‌شده باقی خواهند ماند. دوسوم کالاهای صادراتی چین به آمریکا همچنان مشمول تعرفه است و تعرفه‌ها نسبت به زمان استقرار ترامپ در کاخ سفید ۶ برابر شده است. اکثر کالاهای مشمول تعرفه کالاهای واسطه‌ای هستند که تولید‌کنندگان آمریکایی برای تولید محصول به آن‌ها نیاز دارند. از پیش تعرفه‌ها ده‌ها میلیارد دلار زیان به شرکت‌ها و مصرف‌‌کنندگان آمریکایی وارد کرده است. چین نیز تعرفه‌های خود بر کالاهای صادراتی آمریکا (همانند نفت و گاز) را کاهش نمی‌دهد.

توافق امضا شده شامل مسائل مهم که سبب شروع جنگ تجاری شد، نمی‌شود. آمریکا جنگ تعرفه‌ای با چین را با استناد به رفتار دولت چین یعنی استفاده از مدل اقتصاد دولتی (State-led Economic Model) آغاز کرد. چین متهم شده بود به شرکت‌های دولتی و کارخانه‌ها یارانه پرداخت و به جاسوسی سایبری اقدام می‌کند. توافق امضاشده به هیچ‌یک از این موارد اشاره ندارد. از سوی دیگر در این توافق به موضوع دست بردن چین در نرخ برابری (Currency Manipulation) یوآن در برابر دلار برای کسب مزیت رقابتی اشاره نشده است.

سازوکار تضمین اجرای توافق حاصل شده (The Agreement’s Enforcement Mechanism) کاملاً دوطرفه (Bilateral) است. هرگونه اختلاف‌نظر درباره پایبندی به مفاد توافق‌نامه، از طریق مشاوره متخصصان تجاری دو کشور موردبررسی قرار می‌گیرد و اگر آن‌ها نتوانند بر اختلاف‌نظر غلبه کنند موضوع از سوی نماینده تجاری آمریکا و معاون نخست‌وزیر چین بررسی خواهد شد. اگر آن‌ها هم به نتیجه نرسند طرفی که زیان‌دیده می‌تواند آن‌طور که صلاح می‌داند اقدامات تلافی‌جویانه انجام دهد و طرف دیگر نمی‌تواند هیچ اقدامی انجام دهد. اگر طرف دیگر اقدام تلافی‌جویانه را تحمل نکند تنها یک گزینه وجود دارد: خروج از توافق. مشخص است که این سازوکار نقاط مبهم متعددی دارد و درباره کارایی آن هیچ اطمینانی وجود ندارد.

2. نقض اصول سازمان تجارت جهانی در توافق تجاری چین و آمریکا

موضوع توافق تجاری اخیر چین و آمریکا که در فوق بررسی شد، نوعی «تجارت مدیریت‌شده» مابین این دو کشور می‌باشد که برخلاف «اصل عدم تبعیض» و «قاعدۀ رفتار دولت كامله‌الوداد» ذیل آن و همچنین «اصل تجارت آزاد» و «اصل ارتقای رقابت منصفانه» مقرر برای سیستم تجارت اعضای سازمان تجارت جهانی می‌باشد.

2. 1. اصول و قواعد نظام تجارت چندجانبه در سازمان تجارت جهانی

در سازمان تجارت جهانی چند اصل بنیادین (WTO Rules) برای تجارت وجود دارد که باید رعایت شوند: (1) «اصل عدم تبعیض» (Trade without Discrimination): این اصل خودش دو قاعده فرعی دارد: اول) «قاعدۀ رفتار دولت كامله‌الوداد» (Most-favored-nation Treatment) به مفهوم اتخاذ رفتار برابر با اشخاص کشورهای مختلف (Treating other People Equally) که به‌موجب آن با کالاها و خدمات و آثار فکری تمام خارجی‌ها اصولاً باید یکسان رفتار شود. دوم) «قاعدۀ رفتار ملی» (National Treatment) به مفهوم اتخاذ رفتار برابر با اشخاص داخلی و خارجی (Treating Foreigners and Locals Equally) که به‌موجب آن بین کالاها، خدمات و آثار فکری خارجی‌ها با داخلی‌ها اصولاً نباید تبعیض قائل شد. (2) «اصل تجارت آزاد» (Free Trade): کشورها باید تلاش کنند به‌تدریج و در قالب مذاکره (Gradually and through Negotiation) به سمتی بروند که همۀ موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای کنار گذاشته شود و عوامل غیراقتصادی در قیمت‌گذاری یا ارزش کالا و خدمات تأثیرگذار نباشند. درنهایت یک جامعۀ جهانی حاصل شود که در آن آنچه موجب جابجایی کالا و خدمات در آن می‌شود صرفاً به دلیل روابط حسنۀ سیاسی، فرهنگی و تاریخی میان دولت‌ها نمی‌باشد بلکه عوامل و عناصر اقتصادی (کیفیت کالا و قیمت کالا) تعیین‌کنندۀ اصلی می‌باشد. (3) «اصل پیش‌بینی پذیری» (Predictability): در قالب ملتزم شدن و شفافیت (through Binding and Transparency) کشورهای عضو به اینکه به‌طور مستمر قوانین و مقررات تجارت خارجی خود را از طریق سازمان تجارت جهانی به دیگر کشورها اعلام نمایند. (4) «اصل ارتقای رقابت منصفانه» (Promoting Fair Competition): سیستم سازمان تجارت جهانی حاوی قواعدی است که به رقابت آزاد، منصفانه و دست‌کاری نشده (Open, Fair and Undistorted Competition) اختصاص می‌یابد؛ اگرچه به‌طور استثنایی اجازه می‌دهد تا تعرفه‌ها و در شرایط محدود، اشکال دیگر حمایت در اختیار کشورهای عضو قرار گیرد. (5) «اصل تشويق توسعه و اصلاحات اقتصادي» (Encouraging Development and Economic Reform): بيش از سه‌چهارم اعضاي سازمان تجارت جهانی را كشورهاي درحال‌توسعه و در حال گذار به اقتصاد بازار را تشكيل مي‌دهند. موافقت‌نامه‌های سازمان تجارت جهانی براي اين كشورها به‌خصوص كشورهاي فقيرتر و كمتر توسعه‌یافته به‌منظور تطبيق با مقررات این سازمان دوران گذار قائل شده است.

2. 2. نقض اصل عدم تبعیض سازمان تجارت جهانی در توافق تجاری چین و آمریکا

بسياري بر این عقيده هستند كه «اصل عدم تبعيض» مهمترين اصل نظام تجارت چندجانبه است؛ چراکه شرط اصلي برقراري اين نظام، پيش از هر چیز اطمينان اعضا از رفتار غير تبعیض‌آمیز ديگر اعضا با آن‌هاست.

«قاعدۀ رفتار دولت كامله‌الوداد» اعضاي سازمان جهاني تجارت را از اعمال تبعيض ميان اعضاي ديگر در روابط تجاري منع می‌کند؛ به‌گونه‌ای كه هريك از اعضا بايد با ساير اعضا همچون بهترين دوستان خود رفتار كند (ماده 1 گات). درنتیجه اعضاي سازمان جهاني تجارت به‌طور يكسان از بهترين شرايط تجاري ايجاد شده در نظام تجارت يكديگر (چه در رژيم تعرفه‌ای و چه در ساير مقررات تجاري) برخوردار خواهند بود. درواقع، اين قاعده محصولات تمامي شركاي تجاري كشورهاي عضو را در موقعيت برابر قرار می‌دهد.

«قاعدۀ رفتار ملي» كه مكمل قاعده رفتار دولت کامله‌الوداد است، مقرر می‌دارد كشورهاي عضو سازمان جهاني تجارت بايد با محصولات وارداتي كه با پرداخت عوارض گمركي و هزینه‌های ديگر از مرز عبور كرده، وارد بازار داخلي آن‌ها می‌گردند، رفتاري اعمال كنند كه نامطلوب‌تر از رفتار اعمال‌شده با كالاهاي داخلي نباشد (ماده 3 گات). اين قاعده عملاً كالاهاي وارداتي شركاي تجاري كشورهاي عضو را با كالاهاي تولیدشده در داخل در موقعيت برابر قرار می‌دهد.

موضوع توافق تجاری اخیر چین و آمریکا، نوعی تجارت مدیریت‌شده مابین این دو کشور می‌باشد. به‌طورکلی «تجارت مدیریت‌شده» (Managed Trade) به تلاش‌هایی از دولت‌ها اشاره دارد که به‌موجب آن با ایجاد محدودیت‌های کمی (Quantitative Restrictions) بر روی تجارت و سایر رویکردهای عددی هدف‌گذاری‌شده (Numerical Targeted) مانند سهم مشخص از بازار یا تولیدات معین به نتایج قابل‌اندازه‌گیری (Measurable Results) در تجارت می‌رسند. اهداف این تلاش‌ها از طریق توافق دوجانبه (Mutual Agreement) یا در قالب تهدید به اقدام تجاری (under Threat of Trade Action) به‌عنوان‌مثال، تعرفه‌های افزایش‌یافته (Increased Tariffs) برآورده می‌شوند.

با این تعریف، واضح است که تجارت مدیریت‌شده برخلاف «اصل عدم تبعیض» و «قاعدۀ رفتار دولت كامله‌الوداد» ذیل آن و همچنین «اصل تجارت آزاد» و «اصل ارتقای رقابت منصفانه» مقرر برای سیستم تجارت اعضای سازمان تجارت جهانی می‌باشد.

3. رکن حل اختلاف ازکارافتادۀ سازمان تجارت جهانی

ویتنام بیشترین سود را از تنش‌های تجاری پیش‌آمده بین چین و آمریکا  برده و تحقیقات نشان می‌دهد تایوان، مکزیک و ویتنام سال پیش سفارش‌های بیشتری از آمریکا دریافت کرده‌اند. ضرر دیگر کشورهای صادرکننده به چین (همانند برزیل و آرژانتین به‌عنوان صادر‌کنندگان محصولات کشاورزی به چین) از توافق تجاری اخیر این کشور با آمریکا نیز قطعی است؛ زیرا افزایش خرید چین از آمریکا به معنای کاهش خرید از این کشورهاست. آن‌ها بدون تردید علیه چین در سازمان تجارت جهانی به جهت اتخاذ رویه‌های تبعیض‌آمیز (Discriminatory Practices) شکایت خواهند کرد.

نکته در این است که نقض اصول سازمان تجارت جهانی توسط توافق تجاری اخیر چین و آمریکا، قابل‌بررسی در رکن حل اختلاف (Dispute Settlement Body: DSB) این سازمان نمی‌باشد؛ زیرا این رکن پیش‌تر توسط آمریکای ترامپ ازکارافتاده (Disfunction) شده است.

3. 1. رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی

مسئولیت حل‌وفصل اختلافات میان اعضای سازمان تجارت جهانی، با رکن حل اختلاف این سازمان است که اعضاي آن همان اعضاي شوراي عمومی سازمان تجارت جهانی و متشکل از کلیه اعضای سازمان می‌باشد. رکن حل اختلاف تنها مقامی است که می‌تواند هیئت‌های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را براي بررسی قضیه موضوع اختلاف تشکیل دهد و یافته‌های هیئت‌های رسیدگی بدوی یا نتایج رکن استیناف را در رابطه با قضیه موضوع اختلاف قبول یا رد نماید. رکن حل اختلاف بر اجراي آرا و توصیه‌ها نظارت می‌کند و این قدرت را دارد درصورتی‌که کشوري رأی را اجرا نکرد، اجازه اقدام مقابله‌جویانه را براي کشور شاکی صادر نماید.

3. 1. 1. مراجع رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی

رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی از دو مرجع تشکیل شده است: (1) هیئت‌های رسیدگی بدوی: این هیئت‌ها همانند رسیدگی‌های داوري هستند؛ اما برخلاف معمول در داوری‌ها معمول است اعضاي این هیئت‌ها با مشورت کشورهاي دیگر تعیین می‌شوند. تنها در صورت به توافق نرسیدن طرفین اختلاف، مدیرکل سازمان تجارت جهانی اقدام به تعیین اعضای هیئت می‌کند. البته این مسئله به‌ندرت اتفاق می‌افتد. این هیئت‌های بدوی از 3 نفر (گاهی 5 نفر) کارشناس از میان مقامات دولتی همچون دیپلمات‌ها و مقامات وزارتخانه‌های بازرگانی، وکلاي بخش عمومی یا خصوصی یا اساتید و محققین در زمینه‌های مربوطه کشورهاي مختلف تشکیل می‌شوند که شواهد را بررسی می‌کنند و درباره برحق بودن یا برحق نبودن طرفین اختلاف تصمیم‌گیری می‌شود. گزارش هیئت رسیدگی بدوی به رکن حل اختلاف متشکل از نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت جهانی ارائه می‌شود. این رکن تنها در صورتی می‌تواند گزارش ارسالی هیئت رسیدگی را رد کند که کلیه اعضا به‌صورت اجماع این گزارش را نپذیرند.

(2) رکن استیناف: این رکن برخلاف هیئت‌های رسیدگی بدوی که موقت می‌باشند، یک رکن دائمی است متشکل از 7 عضو که اعضاي آن در حد گسترده‌ای نمایانگر اعضاي سازمان تجارت جهانی می‌باشند و براي مدت چهار سال توسط رکن حل اختلاف از میان اشخاص باصلاحیت تائید شده و مهارت‌های محرز در حقوق و تجارت بین‌الملل و عدم وابسته به هیچ دولتی منصوب می‌شوند. رویه کاري رکن استیناف، توسط خود این رکن با مشورت با مدیرکل سازمان تجارت جهانی و رئیس رکن حل اختلاف تهیه و تنظیم می‌شود و هر قضیه در مرحله استیناف توسط 3 عضو از 7 نفر عضو رکن استیناف بررسی می‌شود.

3. 1. 2. مراحل رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی

پس‌ازاینکه رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی متشکل از نمایندگان کل اعضای این سازمان گزارش هیئت‌های رسیدگی بدوی یا رکن استیناف را مورد تأیید قرار داد، بر اجراي توصیه‌هاي صورت گرفته به کشور متخلف (مثلاً دست برداشتن از اقدامی که منافع کشور شاکی را از بین می‌برد یا به آن لطمه وارد می‌آورد) اعمال نظارت می‌کند و اگر ظرف مدت معقولی اقدامات اصلاحی، توصیه‌ها و احکام توسط آن کشور به اجرا درنیاید این کشور ملزم به جبران (براي مثال از طریق کاهش تعرفه‌هاي بخصوصی که کشور شاکی در آن منفعت دارد) می‌شود.

رویه سازمان تجارت جهانی در خصوص ضمانت اجراي آراي رکن حل اختلاف آن بدین‌صورت است که کشوري که عمل خلافی انجام داده باید دست از این کاربر دارد و اگر به خلاف خود و نقض مقررات ادامه دهد باید متحمل غرامت یا جریمه شود. درواقع وقتی در خصوص قضیه‌ای تصمیم گرفته شد حتی قبل از اعمال ضمانت اجراهاي قانونی تجارت بین‌الملل، کارهاي زیادي می‌توان انجام داد. اولویت در این مرحله این است که کشور خوانده سیاست‌هایش را هماهنگ با توصیه‌ها و آراء تغییر دهد.

 موافقتنامۀ حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی تأکید می‌کند که هماهنگ‌سازي فوري با توصیه‌ها و آراي رکن حل اختلاف براي حل‌وفصل مؤثر اختلافات به نفع کلیه اعضا لازم و ضروري است. زمانی که رأی به ضرر کشوري که هدف طرح دعوا قرارگرفته صادر می‌شود، آن کشور باید توصیه‌ها و آرا و گزارش‌های هیئت رسیدگی یا رکن استیناف را رعایت کند. در جلسه‌اي که ظرف 30 روز از تاریخ تصویب گزارش رکن حل اختلاف برگزار می‌شود، قصد خود را مبنی بر انطباق اعلام نماید. اگر انجام فوري توصیه‌ها مقدور نباشد، به عضو مزبور فرصت معقولی براي اجراي توصیه‌ها داده خواهد شد و درصورتی‌که آن عضو ظرف این مدت نتواند توصیه‌ها را اجرا نماید، باید با کشور یا کشورهاي خواهان براي ارائه یک شیوه جبران قابل‌قبول (به‌عنوان‌مثال کاهش تعرفه‌ها در حوزه‌هایی که خواهان در آن منفعت دارد) وارد مذاکره شود. درصورتی‌که ظرف 20 روز در مورد جبران رضایت‌بخش توافقی حاصل نشود، کشور شاکی می‌تواند «اختیار اقدام متقابل» (Authorization for Retaliatory Action) را از طریق «تعلیق اجراي امتیازات یا تعهدات» (Suspension of Concessions for Obligations) نسبت به کشور خاطی را از رکن حل اختلاف درخواست نماید. رکن حل اختلاف باید ظرف 30 روز پس از اتمام فرصت معقول، این اجازه را صادر نماید؛ مگر اینکه اجماع نسبت به عدم صدور اجازه وجود داشته باشد.

در اصل تعلیق تعهدات یا امتیازات باید در همان بخشی صورت گیرد که مورد اختلاف واقع شده است. اگر این امر عملی یا مؤثر نباشد، تعلیق در بخش دیگري از موافقت‌نامه مورد اختلاف صورت می‌گیرد و اگر این هم عملی یا مؤثر نباشد و اوضاع‌واحوال به حد کافی وخیم باشد، طرف مزبور می‌تواند تعلیق امتیازات یا تعهدات را در موافقت‌نامه دیگري مطالبه کند. هدف این است که شانس اقدام در بخش‌های غیرمرتبط به حداقل برسد و درعین‌حال اقدامات مؤثر واقع شود. به‌هرحال رکن حل اختلاف بر اجراي آراء مصوب نظارت می‌کند و هر قضیه تا زمانی که به‌طور کامل حل نشده، در دستور کار رکن باقی می‌ماند.

3. 1. 3. تصمیم‌گیری در رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی

رکن حل اختلاف تصمیم خود در این سه مرحله از روند حل اختلاف را می‌باید به اتفاق‌نظر (اجماع) همه اعضای خود (نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت جهانی) تصویب کند: (1) هنگامی‌که رکن حل اختلاف هیئت‌های رسیدگی بدوی را «تشکیل» می‌دهد؛ (2) هنگامی‌که گزارش‌های هیئت‌های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را «تصویب» می‌کند؛ (3) هنگامی‌که «اختیار اقدام متقابل» را مجاز می‌کند. البته اصل و فرض بر وجود این اجماع بین کل اعضای رکن حل اختلاف (همه اعضای سازمان تجارت جهانی) نسبت به این موارد است؛ مگر اینکه یکی از اعضا علیه آن ابراز مخالفت کند (بند (1) ماده 6، بند (4) ماده 16، بند (14) ماده 17 و بند (6) ماده 22 موافقتنامۀ حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی). این روش تصمیم‌گیری ویژه معمولاً به‌عنوان «اجماع منفی یا معکوس» (Negative or Reverse Consensus) گفته می‌شود. در این سه مرحله تشکیل، تصویب و اختیار اقدام متقابل (Establishment, Adoption and Retaliation) از روند حل اختلاف، رکن حل اختلاف با فرض وجود اجماع لازم به‌طور خودکار این روند را پیش می‌‌برد؛ مگر اینکه خلاف آن با ابراز مخالفت یا مخالفت‌هایی ثابت شود. این بدان معنی است که تنها یک عضو می‌تواند از این اجماع معکوس جلوگیری کند و مانع از تصمیم‌گیری رکن حل اختلاف شود. برای انجام این کار، فقط کافی است عضوی بر تصمیمی که ازنظر او می‌باید تصویب می‌شود، اصرار کند.

3. 2. نحوۀ ازکارافتادن رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی

هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی حرف آخر (Final Say) را در تأیید، تغییر و اصلاح قوانین سازمان تجارت جهانی (Upholding, Modifying, or Reversing WTO Rulings) می‌زند، قوانینی که بر بزرگ‌ترین شرکت‌های جهان و میلیاردها دلار تجارت بین‌المللی اثر می‌گذارند.

آمریکا از زمان اوباما اختیارات رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی را ناقض استقلال تجاری خود می‌دانسته است. به اعتقاد دولت آمریکا، اعضای هیئت استیناف این رکن خود را مرجعی برای رسیدگی به تصمیمات کشورها می‌دانند درحالی‌که وظیفه آن‌ها تنها میانجی‌گری است.

آمریکا برای سوق اعضای این سازمان به اصلاحاتی در راستای کاهش این اختیارات، از رأی خود برای انتخاب اعضای هیئت استیناف این سازمان استفاده کرده و این انتخاب را منوط به انجام این اصلاحات کرده است. 4 عضو از اعضای ۷ نفره هیئت استیناف این سازمان با عدم رأیی که آمریکا از زمان دولت اوباما پیش می‌برد بازگزینی نشده‌ بودند. با توجه به اینکه هیئت استیناف با 3 عضو هم مشروعیت دارد تا روزهای اخیر این هیئت به کار خود ادامه داد. از این سه عضو فعال در این هیئت نیز اخیراً دو عضو بازنشسته شدند و می‌بایست تا ۲۰ آذرماه 1398 جانشینان آن‌ها معرفی می‌شدند. در حقیقت آمریکا با مخالفت با تعیین اعضای جدید هیئت استینافِ از حدنصاب افتادۀ سازمان تجارت جهانی ترتیب مرحله 6 و 7 از «جدول مراحل و زمان لازم جهت بررسی اختلافات در رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی» را از کار انداخته است.

واشنگتن نه مخالفت خود برای به کار گماشتن دو عضو جدید در هیئت استیناف سازمان تجارت جهانی را برمی‌دارد و نه مجموعه اصلاحاتی را هم که کشورهای عضو، ازجمله اتحادیه اروپا پیشنهاد کرده‌اند، کافی می‌داند. درواقع دولت ترامپ در دو سال گذشته ازیک‌طرف روند انتخاب اعضای جدید هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی جلوگیری کرده و از طرف دیگر هیچ‌گونه راه‌حل جایگزینی ارائه نکرده است و بدین ترتیب این هیئت ازکارافتاده شده است.

 در حال حاضر ده‌ها پرونده حل اختلافات در این سازمان باز است، شامل اختلافی که در خصوص محدودیت‌های اتحادیه اروپا بر واردات گاز طبیعی از روسیه وجود دارد و همچنین اختلاف میان آمریکا و کانادا در خصوص تعرفه‌های واردات کاغذ. در این رابطه کانادا، اتحادیه اروپا و نروژ تاکنون کانال‌هایی برای پایان دادن به بن‌بست حل اختلافات سازمان تجارت جهانی ارائه کرده‌اند.  طرحی که اتحادیه اروپا ارائه کرده است فرآیند داوری جایگزینی (Alternate Arbitration Process) را برای روند قضاوت سازمان معرفی خواهد کرد. در این روند، اصول و ویژگی‌های بدنه استیناف پیشین (The Essential Principles and Features of the Former Appellate Body ) حفظ خواهد شد. به عقیده صاحب‌نظران طرح اتحادیه اروپا تا زمانی که بن‌بست آمریکا حل‌وفصل شود می‌تواند به‌عنوان راهی موقت برای حل‌ اختلافات تجارت جهانی باشد.

شایان‌ذکر است دستگاه اجرایی ترامپ جهت تضعیف بیشتر سازمان تجارت جهانی از مقرره امنیت ملی (National-security Provision) هم برای توجیه اِعمال تعرفه‌های تبعیض‌آمیز (Discriminatory Tariffs) بر واردات فولاد و آلومینیوم جهت دور زدن اصول این سازمان استفاده کرده است. آشکار است که آمریکا به‌هیچ‌وجه از سوی متحدان خود مثل کانادا و ژاپن با تهدید جدی امنیت ملی مواجه نمی‌باشد. اگر آمریکا رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی را از کار نمی‌انداخت، اِعمال این تعرفه‌ها هم یقیناً می‌توانست به‌عنوان مصداق تخطی از اصول سازمان تجارت جهانی در آن موردبررسی قرار گیرد.

نتیجه

سازمان تجارت جهانی در سال 1995 تأسیس شد و در آن زمان اعضای آن 91 درصد از حجم تجارت بین‌المللی را در اختیار داشتند. اکنون پس از 20 سال از فعالیت این سازمان، با بیش از 160 عضو این رقم به بیش از 98 درصد افزایش یافته است. چین در ۱۱ دسامبر سال ۲۰۰۱ به عنوان یکصد و‌ چهل‌ و‌ سومین عضو در سازمان تجارت جهانی پذیرفته شد.

اگرچه سازمان تجارت جهانی در سال ١٩٩5 تشکیل شد؛ اما مناسبات اقتصادی مبتنی بر جهانی‌شدن اقتصاد از سال ٢٠٠٠ شکل گرفت. برای فهم تأثیر جهانی‌شدن اقتصاد بر کشورها باید صادرات جهان را با سال ٢٠٠٠ مقایسه کرد. صادرات آمریکا نسبت به سال ٢٠٠٠ فقط ١٠٣ درصد رشد کرده است؛ اما صادرات چین ٩٠٠ درصد افزایش داشته است. متوسط صادرات جهان نیز نسبت به سال ٢٠٠٠ فقط ٢٠٠ درصد رشد کرده است. چین برنده جهانی شدن اقتصاد است و آمریکا بازنده.

ترامپ آمده تا میز جهانی‌شدن اقتصاد را وارونه کند. ترامپ توئیت کرده تا او هست اجازه نخواهد داد چین ابرقدرت شود. اگر اقتصاد جهان با همین فرمان پیش برود چین جای آمریکا را می‌گیرد. واضح است که موضوع توافق تجاری اخیر چین و آمریکا نوعی «تجارت مدیریت‌شده» مابین این دو کشور می‌باشد که برخلاف «اصل عدم تبعیض» و «قاعدۀ رفتار دولت كامله‌الوداد» ذیل آن و همچنین «اصل تجارت آزاد» و «اصل ارتقای رقابت منصفانه» مقرر برای سیستم تجارت اعضای سازمان تجارت جهانی می‌باشد.

این نقض اصول توسط این توافق، قابل‌بررسی در رکن حل اختلاف این سازمان می‌بود اگر این رکن پیش‌تر توسط آمریکای ترامپ از کار نیفتاده بود. سازمان تجارت جهانی بدون رکن حل اختلاف و رکن حل اختلاف این سازمان بدون رکن استیناف آن، مثل «ببر بی‌دندان» می‌باشد. در چنین شرایطی قانون قلدرها بر تجارت جهانی حاکم می‌شود. این یعنی نظام تجارت جهانی به سمت حاکم کردن قانون جنگل (Rule of the Jungle) مِیل کرده است.

هم‌اکنون اولین تهدید برای امریکا فقط چین است و توافق تجاری اخیر چین و آمریکا در راستای کنترل این تهدید است؛ حتی اگر اجرای آن به قیمت نقض «اصول و قواعد نظام تجارت چندجانبه در سازمان تجارت جهانی» تمام شود.

* وکیل دادگستری