مصطفی امیری ـ چهارم و پنجم اسفند نخستین رویداد تخصصی مطالعات پارلمان و حکمرانی در مرکز اندیشکده حکمرانی شریف با حضور نمایندگان مجلس، حقوقدانان و اساتید دانشگاه برگزار شد.
تمرگز شدید نمایندگان بر امور محلی
در ابتدای این نشست حسن شجاعی رئیس کمیسیون اصل 90 مجلس در خصوص «تنظیم گری کارکرد نمایندگی مجلس» گفت: هیچ انضباطی در رویه نمایندگی در حوزه انتخاباتی وجود ندارد زیرا گستردگی حوزه نمایندگی و جایگاهی که نماینده در مجلس و سطح حاکمیت دارد بر روی این رویه تاثیر میگذارد. وقتی در حوزه ای قومیت گرایی باشد نماینده مجلس در آن حوزه حکم بزرگ آن قوم را دارد و این مسئله هم تعیین کننده است، به طور کلی مولفه های شکل دهنده به رویه های نمایندگی مولفه های کثیری هستند.
شجاعی افزود : زمانی که نماینده خودش را در سطح ملی تعریف میکند کمتر خود را موظف به رسیدگی در حوزه های مختلف میکند از طرفی بعضی نماینده ها ضعیف هستند و از طرف دیگر برخی در اموری که به نفع کشور و ملت نیست (مثل تغییر شهردار) گام برمیدارند، این رویه نادرست است و پیش بینی درستی هم برای این رویه اتفاق نیفتاده است .
رئیس کمیسیون اصل 90 ادامه داد: در هیچ جای دیگری مثل نمایندگی شرح وظایف نامحدود نیست، اصل های مختلفی از قانون اساسی اختیاراتی برای نماینده پیش بینی کرده که منجر به رقم زدن این اختیارات نامحدود شده است ، مثلا گفته شده مجلس میتواند در همه موارد موضوعات کشور قانون گذاری و تحقیق و تفحص داشته باشد ، درکنار این ها نمایندگان مصونیت پارلمانی هم دارند. شما وقتی قدرت عزل بالاترین فرد دستگاهی را داشته باشید یعنی در کل آن مجموعه قابل نفوذ هستید ، وقتی وزیر کشور را میتوانید به چالش بکشید تمام اجزای آن را هم میتوانید به چالش بکشید.
شجاعی ادامه داد: این اتفاق نیفتاده است که به نماینده بگوییم از ابزار های نمایندگی فقط در سطح ملی استفاده کند، نماینده میتواند به دلیل خطای فرماندار، وزیر کشور را استیضاح کند. البته این ممکن است بعضی اوقات هم به مصلحت باشد مانند نمونه اخیر که سرپرست فرمانداری رفسنجان به یک خبرنگار توهین کرد و توسط وزیر کشور عزل شد. نماینده ها در حوزه های اساسی اختیار دارند که این اختیارات در حوزه های اختیاریه سر ریز میشود.
توازنی میان مسئولیت و پاسخگویی وجود ندارد
در این نشست احمد علیجانی وکیل پایه یک دادگستری گفت: توازنی میان مسئولیت و پاسخگویی وجود ندارد، ابزاری که در اختیار نماینده گذاشته شده ابزار نظارتی است و شخصیت یک نماینده به اعتبار زبان و بیان قانون، از شخصیت حقیقی به شخصیت حقوقی تغییر وضعیت میدهد. بهترین و دقیق ترین وظیفه نماینده این است که به قوانین مسلط باشد اما متاسفانه درخیلی از مواقع نماینده ها به قانون توجهی ندارند
علیجانی ادامه داد: وقتی قانون شفاف نباشد خیلی از سازمان ها در حیطه سوال و جواب و استیضاح قرار نمی گیرند. وظیفه اصلی یک نماینده در حیطه جمعی مجلس ، قانون گذاری خوب و شفاف است. اگر بخواهیم به آیین نامه داخلی مجلس و قانون اساسی رجوع کنیم نماینده وظیفه اش دخالت در مسائل منصب ها نیست. این حقوقدان تصریح کرد به گفته آقای شجاعی شرایطی روی نفوذ نماینده تاثیر میگذارد، این مسئله درست است اما همه نماینده ها این شرایط را ندارند. در گذشته بعضی نماینده ها که از جایگاه انقلابی و مذهبی برخوردار بودند یک نامه می نوشتند مسئول ترتیب اثر میداد در حال حاظر نماینده ای داریم که بارها به وزیر نامه میدهد اما وزیر اصلا پاسخگو نیست و تا زمانی که کار به استیضاح نرسد توجهی به نماینده ندارد.
مرز میان دخالت موثر و غیر موثر مشخص نیست
در ادامه حسن شجاعی رئیس کمیسیون اصل 90 مجلس در پاسخ به این پرسش که «نماینده چه کاری انجام بدهد تا بگوییم کار خوبی انجام میدهد؟» گفت: ما عناوینی داریم تحت عنوان نظارت موثر، نظارت غیر موثر ویک عنصر دیگر هم دخالت، نظارت موثر عنصری است که مفید حکمرانی کشور است و آن چیزی که مدیران دستگاه های اجرائی از آن پرهیز می کنند نظارت غیر موثر و دخالت است و مایل هستند نسبت به انضباط خود زیاد پاسخگو نباشند. نمایندگان گاهی اوقات به سمت دخالتی می روند که درست نیست و اختلال درکار دستگاه اجرایی ایجاد میکند. ما دراین حوزه با هیچ انضباطی روبرو نیستیم، قوانین هم پیش بینی کافی در این مورد نداشتند و باید بررسی شود مرز میان دخالت موثر و غیر موثر کجاست و به سمت تعیین شاخص ها بریم.
اعضای هیئت نظارت خودشان تعارض منافع دارند
در ادامه نشست احمد علیجانی وکیل پایه یک دادگستری گفت: برای نماینده ولی فقیه هم هیچ قانونی پیش بینی نشده ولی جایگاهی دارد که در استان با یک اشاره می تواند مسائل را تغییر دهد اما بعضی وقت ها مسایلی پیش می آید که دستگاه اجرایی به خودش اجازه می دهد تا تمکین نکند. بعد از صحبت رهبری مبنی بر اینکه مجلس هم بر روی خودش نظارت داشته باشد ، بحث نظارت بر عملکرد نمایندگان در مجلس مطرح شد، مهم ترین چیزی که در این بخش با آن مواجه بودیم این بود که با توجه به مصونیتی که نمایندگان دارند، در امور قضایی ابتدا باید از مجلس اجازه بگیرند و آنها را تحت تعقیب قرار بدهند یا نه ؟ وقتی مجلس این اجازه را میدهد به دستگاه های قضایی میگوید به صورت موقت این مصونیت را برداشتم ، شما بروید بررسی کنید. یکی از معضلاتی که در دوره خودمان داشتیم این بود که یک فردی شکایتی از یک نماینده می کرد، قاضی باید میرفت از مجلس درباره آن نماینده استعلام بگیرد که آیا در حیطه وظیفه نمایندگی بوده یا خیر تا ببینند در آن مورد نماینده مصونیت دارد ؟ هیئت نظارت بررسی کند که عملکرد نماینده خارج از وظایف نمایندگی بوده است؟
شجاعی نیز گفت: هیئت نظارت نباید به نحوی عمل کند که اختلال در ایفای وظایف نمایندگی صدق کند. از طرف دیگر این مایه افتخار نیست که مجلس با 290 نفر نماینده شکل بگیرد اما آخر دوره یک جمعیتی از نمایندگان در دوره بعدی ثبت نام نکنند و عده زیاد دیگری رد صلاحیت شوند. اگر مسئله سو رفتار شخص باشد باید بدون ملاحظه رد شود اما وقتی تکثیر می شود یعنی ساختار ما ایراد دارد، تعداد خیلی کمی از نماینده ها مفسد هستند اما یک جایی یک دفعه 50درصد از نمایندگان رد صلاحیت میشوند، رهبر انقلاب بارها بر روی عملکرد هیئت نظارت تاکید کردند. در سال اول رهبری تعبیری به کار بردند و گفتند «دو مرکز مهم در مجلس وجود دارد، اول مرکز پژوهش ها دوم مرکز نظارت بر رفتار نمایندگان» این نشان میدهد که چقدر این هیئت مهم و موثر است.
شجاعی افزود: بنظر من قانون نظارت، قانون ضعیفی است، تعریف عنصر مادی رفتار هایی که مصداق تخلف میشوند و قاعدتا هیئت باید با آنها برخورد کند بسیار مجمل و محمل است، یعنی هیئت یک نهاد منفعلی است و باید بنشیند یک گزارشی برسد از فساد ها و اگر نرسید هیچ! حتی هیچ دستگاهی را مکلف نکرده تا در مورد سو استفاده مالی نمایندگان گزارش دهد. از طرفی 7 نفر از نمایندگان عضو این هیئت هستند و ممکن است دچار تعارض منافع شوند، این نماینده ها در طرح ها و موارد دیگر مثل کاندید شدن از هم رای میخواهند و این باعث میشود ساختاری که میخواهیم شکل نگیرد.
خطر قانون نویسی براساس نیازهای کاذب
بخش دوم این نشست با موضوع «فرآیند قانون گذاری حکیمانه» ادامه یافت، در ابتدا سید احمد حبیب نژاد، استاد دانشگاه گفت: نمیتوانیم بدون داشتن پیش نویس های قانونی منطقی و اصولی انتظار قوانین شایسته ای را داشته باشیم، جامعه علمی و پژوهشی توجه کافی به این امر ندارند، شاید تعداد تحقیق ها و کتاب ها و مطالعات در این مورد به 10-11 مورد هم نرسد و افراد متخصص در این حوزه بسیار کم هستند. یک وابستگی عمیقی میان فرآیند پیش نویسی تقنینی و واقعیت های حکمرانی در کشور وجود دارد و در یک جامعه دموکراتیک میتوان توقع داشت این مسایل رعایت شوند. هر متن قانونی از پیش نویس تشکیل می شود. هرچه که برای یک قانون شایسته در نظر دارید باید در پیش نویس نگاری هم در نظر داشته باشید، مانند شفافیت. حتی کشور هایی مثل انگستان هم دارند به سمتی میروند، که قانون شان نوشته باشد.
حبیب نژاد افزود مهم ترین اصول قانون نویسی این است که تقنینی شایسته داشته باشد و پیش نویس تقنینی و سیاست هایی که میخواهد سبب پیش نویس و قانون شود، بر آمده از نیاز های جامعه باشد. ما یک حق تعیین سرنوشت و اعمال حاکمیت داریم ، اینکه پیش نویس قانونگذاری، برآمده از نیاز شهروندان باشد دقیقا برآمده از این حق است ، تدوین کنندگان حتما باید توجه داشته باشند اگر قانون و طرحی را بر اساس های کاذب بخواهند طراحی کنند و دغدغه شان منافع گروهی خاص باشد ، این مسئله با حق تعیین سرنوشت شهروندان مغایرت دارد.
حبیب نژاد ادامه داد: لایحه باید بنیان قانون گذاری باشد، نه طرح. مقامات اجرایی بیشتر از نمایندگان به واقعیت های اجتماعی اگاهی دارند و اگر نمایندگان مجلس بدون در نظر گرفتن نیاز های واقعی جامعه اقدام به قانون گذاری کنند هزینه های سنگین اجتماعی ، سیاسی و اقتصاد را به کشور و نظام تحمیل میکنند. نمایندگی به معنی نمایان گری حقوق شهروندان است.
معضل تورم قوانین
در ادامه نشست، دکتر مهدی مهدی زاده در خصوص تنقیح قوانین گفت : موضوع تنقیح مانند پیش نویس نگاری محجور است، قانون نرم افزار اداره جامعه است، وقتی تغییر در آن ایجاد شود و وقتی عدم حکمتی را در آن جاری کنند ممکن است 10 ها سال بگذرد و تازه بفهمند این ضربه از کجا وارد شده است. ما با تعدد مراجع وضع قواعد و مقررات روبرو هستیم و این اذیت کننده است. اگر به صورت تفصیلی بخواهیم بگوییم هزاران مرجع وضع قانون داریم، از شورای اسلامی شهر و روستا گرفته تا هیئت امنا دانشگاه ها و شوراهای عالی. نامشخص بودن سلسله مراتب بین اینها و هرم هنجار گذاری کشور یکی از مشکلات قانون گذاری در معنای عام کلمه است و وضعیت عجیبی برای ما به وجود آورده است. آنها غالبا از مقررات و اصول قانون گذاری تبعیت نمی کنند و به همین سبب ما تورم تقنینی داریم. حتی در برخی از موضوعات به شدت فقر قاعده و حکم داریم. وقتی دارد قانونی وضع می شود باید بدانید وضعیت تقنین کشور چگونه است، آیا قبلا قانونی در این مورد داشتیم؟ رابطه قانون جدید با قانون قدیم چگونه است؟ به تعداد حقوقدانان، قضات ، وکلا و شهروندان نسبت میان قانون جدید و قانون های قبلی میتواند بررسی شود که چه چیزی ناسخ دیگری است و همین فساد ایجاد میکند. قانون گذار با این مشکل روبرو است که قانون گذاری معارض و تکراری انجام میدهد، این اتفاق می افتد زیرا آگاهی کامل ندارد و تنقیح در کشور ما به صورت درست شکل نگرفته است
به مسئله عدالت در قانونگذاری کم توجه هستیم
دکتر حسینی پور، یکی دیگر از کارشناسان از دیدگاه شورای نگهبان به بررسی این مسئله پرداخت. وی گفت چهارجوب وظایف شورای نگهبان نظارت بر تطبیق مصوبات مجلس با موازین شرع و قانون اساسی است. از وقتی قانون گذاری شروع می شود، یعنی اعلام طرح و لایحه و ارجاع به کمیسیون و ارائه به صحن و تصویب صحن، شورا نگهبان تا آنجا تاثیری ندارد، از وقتی که به تصویب میرسد و با امضا رییس مجلس به شورا میرود، با رعایت زمان قانونی شورا نگهبان آن را بر اساس نص و صراحت قانون اساسی است مورد بررسی قرار میدهد، قانون اساسی ما مواردی دارد که می تواند شمشمیر دو لبه باشد، یعنی هم ما را به قانون صحیح برساند و هم استفاده نادرست از این قوانین اراده قانونگذار را محدود کند. بنابراین در استفاده از آنها باید دقت کافی وجود داشته باشد. از وقتی وارد شورا نگهبان میشود، تذکرات شورا عموما بخاطر مغایرت با قانون اساسی و موازین شرعی است و درواقع مربوط به اصول شکلی است. حسینی پور ادامه داد: یکی از اصول قانونگذاری صحیح ، عادلانه بودن آن است در مغایرت با این اصل شورا برخورد خواهد کرد. هرگاه قانون مبهم باشد ، مقصود قانون گذار شفاف نباشد و مجری دستش باز باشد، درخصوص نظرات و اهداف ان قانون شورا سعی میکند قانون گذار را مجبور کند تا مقصود اصلی خودش را نسبت به آن قانون مطرح کند. ما در عرصه قانونگذاری عرصه ای داریم تحت عنوان سیاست های کلی قانون گذاری که مبتنی بر اصل 110 قانون اساسی است، مرجع نظارت در مرحله اول هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص و در مرحله دوم شورا نگهبان است. تاکنون نه از مجمع و نه از شورا هیچ مصوبه ای مبنی بر عدم رعایت این اصول مورد عنایت انها قرار نگرفته در حالی که سیاست های دیگر به صورت زیادی مورد توجه این مراجع قرار گرفته اند. ابهاماتی که شورا نسبت به مصوبات مجلس در دوره اخیر گرفته است ،اگر مقایسه کنیم با مجلس قبل حدود 600 درصد رشد داشته و نشان میدهد ادبیات قانون گذاری ما چقدر دچار نقص است. مجلس با تغییر لایحه دولت بار مالی بر دولت اضافه میکند و باعث ایجاد چالش هایی میشود در حالی که اگر کار کارشناسی انجام گرفته بود کمتر با این مومضوعات مواجه میشدیم مثل طبقه بندیم معلم ها.
حقوقدان زیاد داریم، قانون‌دان کم
دکتر حبیب نژاد دیگر سخنران این نشست گفت: پیش نویس نگاری تقنینی نیازمند سطحی از خلاقیت است، بنابر این فرد یا مجموعه ای که میتواند آن را بر عهده بگیرد تعدادش کم است، ما حقوقدان داریم ولی قانون دان کم است. اصل بر عدم قانون گذاری است مگر اینکه یک دلیل منطقی و معقول داشته باشیم . ما در کشور نیاز به تقویت دانش زبان حقوقی داریم و زمانی میتوانیم در این پیش نویس موفق باشیم که با زبان حقوق اشنا باشیم. تجربه نشان داده کمیته ها و کمیسیون های پارلمانی محل درستی برای نوشتن قانون نیستند و چاره ای نداریم جز اینکه قانون نویس را از قانون گذار جدا کنیم، یکی از مشکلات در این زمینه عدم توجه قانون گذاران به نتایج پژوهشی است.
حبیب نژاد ادامه داد: در حالی که بیش از 300 حزب در کشور اسم نوشتند ما چیزی به نام حزب در کشور نداریم، جوامع مدنی ما بیشتر در حوزه هایی مثل نیکوکاری و غیره تمرکز دارند و جوامع مدنی ای که صدای قانونی شهروندان باشند وجود ندارند. اینکه نمایندگان ما این تصور را داشته باشند که هرآنچه در ذهنشان شکل میگیرد قانون شود، خیلی بد است ، ماننده نماینده ای داریم که وقتی مسیر بیابانی تهران به قم را دید آمد گفت قانون تصویب کنیم آنجا کلا درخت کاشته شود.
باید از قوانین آنی و عجولانه دوری کنیم
حبیب نژاد افزود : هر طرح و لایحه هزینه های اقتصادی زیادی دارد و قانون ما به گونه ایست که چند مرجع میتوانند پیش نویس نگاری تقنینی انجام بدهند مثل قانون امر به معروف و نهی از منکر که مشکل ساز شد. گاهی نماینده ها میخواهند به صورت مقطعی و فوری به مشکلی که در جامعه وجود دارد پاسخ بدهند مانند قتل فجیع خانومی در اهواز یا قتل فجیع رومینا به دست پدرش و مجازات را تشدید می کنند در حالی که این مسئله جای بررسی زیادی دارد. اگر پیش نویس و خمیرمایه پیش نگاری خوب نباشد قانون خوبی هم از آب در نمی آید.
مهدی زاده در تکمیل صحبت های خود گفت : برای شکل گرفتن یک نظام بایسته باید کلیت حاکمیت با درک مفهوم صحیح از بحث تنقیح، اراده لازم را برای این مسئله شکل بدهد و به دنبال آن برود ، به سمت آنکه با بهره گیری از دیدگاه های عام و به نوعی همه افکاری، چه درحوزه های حقوقی و چه غیر حقوقی که در کشور وجود دارد به یک راه جامع و کاملی از تنقیح کشور دست پیدا کند و به سمت تکمیل آن برود.
حسینی پور در ادامه گفت: آسیب ها و چالش های نظام قانون گذاری ما تک بعدی نیستند و با اصلاح فرآیند های قانونگذاری در مجلس میتوانیم به همه این چالش ها خاتمه بدهیم، نماینده وقتی وارد مجلس میشود یک نگاهش به انتخاب مجدد است یا دستگاهی که بعدا قصد دارد به آنجا برود. ارتباط بدنه جامعه با حاکمیت، نمایندگان هستند اگر بعضی اوقات با موضوعاتی در قانونگذاری مواجیهم که آسیب هایش در آینده قابل انکار نیست اما باز به تصویب میرسد، ناظر بر همین مسئله است.
در انتهای نشست کارگروه پرسش و پاسخ برای افراد شرکت کننده برگزار شد و پژوهشگران مرکز مطالعات پارلمان، مهدی زینانلو و فاطمه مرادی اسلامی در خصوص چالش های نظارت بر رفتار نمایندگان و نوآوری در فرآیند قانون نویسی و قانونگذاری به صحبت پرداختند.
