در گزارش امروز، به یکی دیگر از مظاهر سیاست های عدالت گرایانه اقتصاد در مرحله پس از تولید یعنی یارانه ها می پردازیم. مروری بر آمار و ارقام نتایج عملکرد دولت در توزیع یارانه های آشکار و پنهان، نشان از بی تدبیری گسترده در توزیع عادلانه یارانه ها دارد. موضوعی که به علامت سوال قابل اعتنایی در خصوص عدالت اقتصادی کشور ما تبدیل شده است.
مسئله ای به نام یارانه ها
به گزارش روزنامه خراسان، یکی از ابزارهای سیاست گذاری اقتصادی دولت ها در زمینه نیل به عدالت، یارانه هاست. به جرئت می توان گفت در تمام اقتصادهای امروز دنیا بازتوزیع منابع مصرفی و درآمدی بین قشرهای کمتر برخوردار، جایگاهی خاص را در سیاست های اتخاذ شده به خود اختصاص می دهد.با این وجود منبع تامین یارانه در اقتصادهای گوناگون با یکدیگر تفاوت دارد. در اقتصادهایی که عمدتاً چرخ اقتصاد آن ها بر پایه ایجاد ارزش افزوده در بخش های گوناگون استوار است، مالیات ها منشأ اصلی تامین یارانه ها هستند. اما در کشورهایی که از منابع طبیعی مانند نفت برخوردارند و در عین حال به دلایل مختلف، از گردونه رشد و توسعه کشورهای پیشرو عقب افتاده اند، یارانه ها مانند بودجه دولت، عمدتاً از فروش سرمایه های طبیعی تامین می شود. این جاست که در قیاس با دسته کشورهای نخست، تخصیص یارانه ها اهمیت مضاعف می یابد. چرا که سرمایه هایی از قبیل نفت، جزو اموال عمومی محسوب می شود و کارکرد بین نسلی نیز پیدا می کند. تجلی این موضوع در حوزه عدالت، به این نکته بر می گردد که علاوه بر لزوم توزیع عادلانه منابع حاصل از فروش سرمایه های طبیعی، توجه همزمان بیشتری نیز می‌بایست به مصرف بهینه این ثروت ها در داخل کشور داشت.
یارانه ها در اقتصاد ایران
در اقتصاد ایران پس از انقلاب،به دلیل ضرورت هایی مانند وضعیت خاص کشور در دوره انقلاب و جنگ تحمیلی و پیگیری اهداف حمایتی از سوی دولت، بر پرداخت انواع یارانه ها به ویژه در حوزه انرژی تاکید شد.جدول مقابل، میزان یارانه ها در دهه دوم بعد از جنگ تحمیلی را نشان داده و نسبت آن را با بودجه عمومی کشور در بین سال های 79 تا 88 بررسی کرده است.همان طور که در این جدول ملاحظه می شود، نسبت یارانه های انرژی و کالاها و خدمات اساسی به بودجه عمومی دولت بین 61 تا 126 درصد بوده است. این نسبت برای بودجه عمرانی بسیار بحرانی تر بوده و بین 216 تا 608 درصد نوسان داشته است.در مجموع نیز محاسبات نشان می دهد در این دوره 10 ساله، سهم یارانه انرژی از مجموع یارانه انرژی و کالاها و خدمات اساسی، به طور متوسط 88 درصد بوده است. بنابراین می توان گفت مسئله اصلی در خصوص توزیع عادلانه یارانه ها در اقتصاد ایران به یارانه های انرژی باز می گردد.
چالش عدالت در به کارگیری سیاست باز یارانه ای
شایان ذکر است تا اواخر دهه 80، تقریباً عمده یارانه های توزیعی در کشور بر اساس سیاست باز ارائه شده اند. بدین معنا که برای همه خریداران کالاها (به خصوص انرژی)، این یارانه به صورت یکسان اعمال شده است. طبیعی است که در این روش، میزان بهره مندی افراد از یارانه ها را میزان خرید خانوارها تعیین می کند. خانوارهایی که بیشتر اجناس یارانه‌ای بخرند، از یارانه بیشتری بهره مند خواهند شد. موضوعی که می تواند عدالت در توزیع این یارانه ها را هم از منظر نحوه توزیع و هم از منظر کارایی مصرف، زیر سوال ببرد.آمارهای به دست آمده در اقتصاد ایران نیز در سال های اخیر، همین نکته را تایید می‌کنند. به عنوان مثال، آمارهای وزارت نیرو حاکی از آن است که در سال 88، سهم خانوارهای سه دهک بالای درآمدی شهری و روستایی از یارانه بنزین، معادل 61 درصد و سهم خانوارهای سه دهک پایین درآمدی شهری و روستایی از این یارانه ها تنها 8.2 درصد بوده است. همچنین در این سال، پردرآمدترین خانوارهای شهری و روستایی (دهک دهم) بیش از 22 برابر نسبت به کم درآمدترین خانوارهای شهری و روستایی، از یارانه بنزین استفاده کرده اند.نکته دیگر در خصوص سیاست های باز یارانه ای، علامت دهی غلط قیمت های انرژی است. این موضوع، منجر به هدایت غلط تولید به سوی روش های تولید انرژی بر و .. شده است. در حوزه مصرف نیز این قیمت گذاری های اشتباه منجر به مصرف نابهینه منابعی مانند سوخت در طبقات برخوردار جامعه می شود. در نهایت، سال 89، دولت تصمیم به اصلاح این روند گرفت.
آذر 89، نقطه عطفی برای پایان دادن به عدالت گریزی یارانه ها
بالاخره دولت نهم در 27 آذرماه 1389، دست به کار جسورانه ای در هدفمندسازی یارانه ها زد و به طور رسمی اجرای قانونی با عنوان هدفمندی یارانه ها را آغاز کرد. قانون هدفمندی یارانه‌ها شامل 16 ماده بر تغییر فرایند پرداخت یارانه دلالت دارد؛ به گونه ای که اولاً یارانه از مواد سوختی، خوراکی، آب، برق، گاز و دیگر اقلام به تدریج حذف می شود و ثانیاً، بخشی از درآمد به دست آمده به صورت نقدی و غیر نقدی بین مردم توزیع و دیگر درآمدهای آن صرف تولید، طرح های عمرانی، فرهنگی، اجتماعی و سلامت جامعه می شود. در این زمینه نسبت 50 درصد سهم یارانه نقدی خانوارها، 30 درصد سهم یارانه صنعت و 20 درصد سهم دولت مطرح شد.بر این اساس در صدر مفاد قانون هدفمندی یارانه‌ها اصلاح قیمت حامل های انرژی قرار گرفت تا در راس همه موارد با کاهش فاصله قیمت داخلی و خارجی سوخت، از درصد بالای قاچاق آن و هدر رفت این منابع جلوگیری شود و در نتیجه زمینه برای استفاده بهینه و عادلانه تر از این منابع نیز فراهم آید. به ویژه در ماده (ا) این قانون تاکید شده است که قیمت فروش داخلی بنزین، نفت، گاز، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع و دیگر مشتقات نفت با لحاظ کیفیت حامل‌ها و احتساب برخی هزینه ها به تدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه کمتر از 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج فارس نباشد. همچنین اصلاح قیمت آب و برق و هدفمند کردن یارانه نان، گندم، شکر، برنج، شیر، خدمات پستی، هواپیمایی و ریلی جزو وظایف دولت در اجرای این قانون تعیین شد.با این حال، هم اکنون که بیش از هشت سال از آغاز هدفمندی یارانه ها می گذرد، کماکان مشاهده می شود که این طرح لااقل از منظر عدالت، نتوانسته است انتظارات را برآورده کند. بر این اساس، انحراف از عدالت این طرح را می توان در دو محور عمده یارانه نقدی و یارانه های پنهان مشاهده کرد:
یارانه نقدی در دست انداز بی عدالتی
اگر چه در ابتدا، طرح هدفمندی اساس صحیحی را هدف گرفت و آن، اختصاص یارانه های ضمنی و پنهان انرژی (به طور خلاصه) به طور نقدی به مردم نیازمند (در دو بخش مصرف کنندگان و تولید) بود، با این حال، این طرح، بعد از مدتی، انحرافی اساسی را شاهد بود که عدالت آن را زیر سوال برد.بدین صورت که پس از افزایش قیمت حامل های انرژی به سبب آن چه می توان آن را اشتباه محاسباتی نامید، یک کسری منابع اولیه در این طرح ایجاد شد. این کسری منابع با یک اشتباه دیگر در تشخیص قشرهای نیازمند تشدید شد.دولت وقت به ریاست احمدی نژاد، قبل از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها، در قالب طرحی شروع به ثبت نام مردم و خوشه بندی بر مبنای منابع درآمد و دارایی هایشان کرد تا آن ها را دهک بندی کند و یارانه را به دهک های نیازمند تخصیص دهد، اما این اقدام به نتیجه موفقی نرسید و در نهایت توزیع یارانه نقدی با تخصیص ماهانه 45 هزار و 500 تومان به هر فرد، فراگیر شد. در مجموع این بارکج، منجر به این شد تا دولت سالانه بخشی از بودجه عمومی خود را نیز به این طرح اختصاص دهد.به عنوان مثال، طبق تبصره 14 قانون بودجه سال 96، سازمان هدفمندی یارانه ها مجاز شد تا 33.5 هزار میلیارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارها کند. با این حال می توان محاسبه کرد که این میزان، تنها برای پرداخت یارانه به 61 میلیون نفر کفایت می کند. در حالی که طبق آمار اسفندماه 95 (که بعد از آن نیز تقریباً همین آمار ثابت ماند)، تعداد یارانه بگیران حدود 75 میلیون نفر بوده است. بنابراین دولت در سال 96 یارانه حدود 14 میلیون نفر را از بودجه عمومی خود تامین کرده و سقف منابع یارانه نقدی را تا 41 میلیارد تومان بالا برده است.همان گونه که مشاهده می شود، تداوم سیستم فعلی ارائه یارانه نقدی از چهار منظر مغایر با عدالت اقتصادی است.
اول،قطعاً دهک های بالایی از این جمعیت حدود 75 میلیون نفر، نیازمند یارانه نیستند و پرداخت یارانه به آن ها مصداق بارز بی عدالتی است. یارانه ای که طبق آن چه گفته شد، می بایست برای تعدیل وضعیت افراد کم برخوردار جامعه تخصیص یابد.
دوم، این پرداخت برابر به تقریباً بخش عمده ای از خانوارهای ایرانی، محدودیت زیادی برای دولت در زمینه تعدیل وضعیت درآمدی قشرهای کم برخوردار ایجاد می کند. طبق آمارهای بانک مرکزی هزینه کرد کم درآمدترین دهک جمعیتی در کشور در سال 95، 14.5 برابر کمتر از قشرهای ثروتمند بوده است. این شاخص در بازه زمانی بلندمدت، در بهترین رقم خود به 12 تا 13 در سال 90 و 91 رسیده است، اما مجدد رو به بدتر شدن نهاده است.
سوم، بر اساس آن چه گفته شد، دولت با تخصیص بخشی از بودجه عمرانی به مصارف جاری نسل های بعدی را از عواید طرح های عمرانی میان و بلندمدت محروم کرده است.
چهارم، نتایج پرداخت یارانه نقدی به شیوه کنونی مبین متضرر شدن بخش بزرگی از جمعیت کشور از اجرای این قانون است. در این زمینه طبیعی است که هدفمندی یارانه ها، تورم ناشی از افزایش قیمت حامل های انرژی را به همراه دارد. در نتیجه اگر منابع به دست آمده به صورت عادلانه توزیع شوند، از متضرر شدن خانوارهای آسیب پذیر جلوگیری می شود و عدالت توزیعی در این بخش رخ خواهد داد. با این حساب و با توجه به پرداخت یکسان یارانه ها، بررسی ها نشان می دهند تعداد افرادی که بعد از هدفمندی دچار زیان رفاهی شده اند، بیشتر از افرادی بوده است که زیان رفاهی آن ها (در اثر تورم و افزایش قیمت حامل های انرژی) با پرداخت یارانه نقدی جبران شده است. گزارش مرکز پژوهش های مجلس از منابع و مصارف هدفمندی یارانه ها تصریح کرده است که با در نظر گرفتن آمارهای جمعیتی سال 85، بعد از هدفمندی، حدود 35 درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و 65 درصد متضرر شده اند.
یارانه های پنهان، بی عدالتی بزرگ تری که باقی ماند
اما چالش های هدفمندی یارانه ها در حوزه توزیع ناعادلانه فرصت ها به همین جا ختم نمی شود. به طوری که هم اینک و با توجه به افزایش نیافتن مرحله ای قیمت حامل های انرژی و رسیدن آن به قیمت تمام شده، تداوم پرداخت یارانه های پنهان را به قشرهای پرمصرف تر شاهد هستیم.در این زمینه جدول زیر که بر اساس آمارهای سال 95 تهیه شده است، میزان یارانه پنهان برای دو کالای بنزین و گازوئیل را حدود 90 هزار میلیارد تومان برآورد کرده است که بیش از دو برابر رقم کل یارانه نقدی است.بنابراین پر واضح است که این یارانه پنهان نیز هم اینک به دست افرادی در جامعه می رسد که مصرف بیشتری از این دو کالا دارند. برای رفع این مشکل و کنترل مصرف در بین قشرهای گوناگون و توزیع عادلانه تر این کالاها، طرح کارت سوخت در یک مرحله اجرا شد اما بعدها و در دولت یازدهم و دوازدهم کنار گذاشته شد. هم اینک کارشناسان برای رعایت عدالت و کارایی بیشتر در توزیع حامل های انرژی، تعریف سطح متعارف مصرف و قیمت گذاری پلکانی شدید را برای مصارف پس از آن پیشنهاد می کنند. به گونه ای که مصرف کننده در سطوح بالای مصرف را از میزان زیاد مصرف به طرز کارایی منصرف کند. این نحوه قیمت گذاری که به (IBT) معروف است در زمینه بنزین، تاکنون با اعتنای زیادی از سوی دولتمردان روبه رو نشده است. در این میان احیای کارت سوخت می تواند زمینه قیمت گذاری متفاوت را برای سطوح مختلف مصرف فراهم کند.
