هدف دیوان محاسبات از گزارش تفریغ بودجه چیست

سئوال: با توجه به گزارش تفریغ بودجه سال ۹۵، انحراف از قانون بودجه سال ۹۵ چقدر بوده است؟

از بحث خیلی خوبی شروع کردیم چون لایحه بودجه سال ۹۷ که به مجلس شورای اسلامی می رود نتیجه عملکرد دولت در سال های گذشته و تجربه ای است که از عملکرد دولت و دستگاه ها در قوانین بودجه سالهای گذشته دریافت شده است. اینکه بودجه در عمل چقدر طبق قانونی که از مجلس آمده و توسط دولت اجرا شده و یا عملیاتی شده است طبق گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور مشخص می شود. واژه تفریغ از فراغت آمده است یعنی بعد از اینکه دولت از بودجه فارغ شد نوبت به رسیدگی و حسابرسی آن می رسد که توسط دیوان محاسبات کشور طبق اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی که آن را وظیفه دیوان محاسبات دانسته است انجام می شود. آخرین تفریغی که ما داشته ایم، تفریغ بودجه سال ۹۵ است که بر اساس آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در دی ماه و حداکثر تا نیمه بهمن ماه ۹۶ به مجلس شورای اسلامی تقدیم خواهد شد. هم اکنون در مراحل پایانی تفریغ بودجه سال ۱۳۹۵ هستیم که بعد از طی مراحل خود و طرح در هیات عمومی دیوان محاسبات کشور نهایی و به مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد

سئوال: با توجه به گزارش تفریغ بودجه سال ۹۴ انحراف از بودجه در بودجه سال ۹۵ بیشتر شده است یا کمتر؟

بهتر است که بر اساس یک سال اظهار نظر نکنیم. چون تفریغ بودجه سال ۹۵ نهایی نشده است تنها می توانم بگویم این دولت نسبت به دولت قبل از خودش در بعضی از بندها انحراف داشته است. برای اینکه بینندگان عزیز کلیت موضوع دستشان بیاید اندکی در مورد تفریغ بودجه توضیح می دهم. ما معمولا تفریغ بودجه را در ۲ بعد انجام می دهیم. یک بعد آن به آیین نامه ها و دستورالعمل ها و ضوابط بر می گردد مثلا بودجه هایی از این قبیل که درآمد نفت چقدر احصاء شده است یا اوراق مشارکت یا مالیات اگر تعریف شد چقدر تحقق داشته است، این بعد محتوایی بودجه است .از نظر شکلی ما می توانیم بگوییم تقریبا رویه دولت ها این بوده است که می گذارند آخر سال برخی کارها را انجام می دهند که این بعد در گزارش تفریغ بودجه سال ۹۴ به تفصیل اعلام شده است. اما از بعد محتوی تفریغ بودجه تحت تاثیر عواملی قرار دارد که مکانیسمی است که مهمترین آن مکانیسم « تخصیص» نام دارد.

سئوال: هدف دیوان محاسبات از گزارش تفریغ بودجه چیست؟ و آیا گزارش تفریغ بودجه تاثیری در روند بهبود انحرافات بودجه ای دارد؟

گزارش تفریغ بودجه یک نوع آسیب شناسی است و از طرفی یک نوع اطلاع رسانی به مردم، مجلس و رسانه ها می باشد. چنانچه بیان شده دیوان محاسبات دستگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی است. بنابراین ما این انحرافات را مشخص و اعلام می کنیم و می گوییم مثلا مالیات چقدر تحقق پیدا کرده است و تخلفات قانونی و جابجایی هایی که اتفاق افتاده در این زمینه را مشخص می کنیم. این قطعا برای دولتمردان درس آموزی دارد و اگر این انحرافات از جنس تخلف باشد فرآیند رسیدگی خودش را دارد و بلافاصله بعد از تفریغ به دادسرا می رود و مدیر باید سئوال و جواب شودکه در نهایت اگر تخلف تشخیص داده شود مدیر جابجا، عزل یا انفصال از خدمت می گیرد. در مواردی که دولت ها و یا مدیران جابجا می شوند از آنجایی که تفریغ بودجه بخش گزارشات ضمنی و فصلی دارد مثلا فصل تابستان در فصل پاییز تفریغ می شود و آن را گزارش ضمنی می گویند که به کمیسیون برنامه و بودجه و دیگر کمیسیون های ذی ربط ارائه می شود و اگر در این گزارش ها انحراف و تخلف جدی باشد بلافاصله در دادسرای دیوان محاسبات تبدیل به پروند می شود و فرآیند دادسرایی خودش را طی می کند.

فرآیند تفریغ بودجه به شکل و روال کنونی در تعریف بین الملل آن به همین شکلی است که ما انجام می دهیم. معمولا تفریغ بودجه سال قبل مثلا ۹۵ در سال ۹۶ انجام می شود. در آیین نامه مجلس آمده است گزارش تفریغ بودجه در اواخر دی ماه به مجلس ارائه شود. اینکه اگر دولت ها جابجا شدند و وزیر جابجا شد چه اتفاقی می افتد؟ این تخلفات به رئیس مجلس شورای اسلامی گزارش می شود و مسئولان سابق درست مانند سایر افراد باید بیایند و پاسخ دهند و جبران ضرر و زیان کنند.

سئوال: با توجه به گزارش های دیوان محاسبات اساسا دلایل انحراف بودجه چیست؟ قانون ایراد دارد یا مجری سلیقه ای عمل می کند یا ناظر مشکل دارد؟

ما باید آسیب شناسی بودجه را تفکیک کنیم به همان بحث ساختار و محتوی یا می تواند هر دوی اینها باشد. باید مورد به مورد ورود کنیم. در حوزه ساختار واقعیت این است، نه در جایگاه رئیس دیوان محاسبات بلکه بعنوان یک متخصص بودجه ریزی که اقتضاء شغلی و معلمی من هم است، هر نظام بودجه ریزی مثل یک انسان شخصیت دارد، هر دولتی و هر حکومتی بودجه اش یک شخصیت، ماهیت و هویتی دارد که اگر اسم آن کشور را بردارند و اگر نظام بودجه ریزی اش یک نظام علمی و برنامه ریزی باشد هر کس به آن نگاه کند بگوید این بودجه جمهوری اسلامی ایران یا فلان کشور است. واقعیت این است که یکی از گرفتاری های نظام بودجه ریزی کشور ما که در گزارش آسیب شناسی بودجه دیوان به مجلس هم بود در حوزه ساختاری به عنوان یک متخصص می گویم نمی توان نامی بر آن نهاد. جهت اطلاع بینندگان عزیز، انواع مختلف بودجه ریزی داریم برنامه ای، بودجه ریزی بر مبنای عملکرد، بودجه ریزی طرح و برنامه و بودجه ریزی افزایشی- تدریجی(سنتی) که در این نوع آخر هرچه پول نیاز داشت به او داده می شود. بنابراین واقعیت این است که این یک نکته است دنیا آمده برای این فکر کرده است که ساختار بودجه ای که می خواهید هر واحد ریال پول بدهید به دستگاهی باید در ریل چشم انداز و هدفهایش باشد. مثلا در فرآیند اقتصاد مقاومتی پولی که داده می شود برای کشور ایجاد شغل کند و لازمه آن این است که بودجه ریزی که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد طراحی بشود. این یکی از آسیب های جدی بودجه کشور است که در تفریغ بودجه سنوات قبل به آن اشاره شد و جزء بندهایی بود که تذکر داده شد و این موضوع از سال تقریبا۸۲ در قانون برنامه چهارم صراحتا بنام بودجه ریزی عملیاتی ذکر شده است. در بحث آسیب شناسی محتوایی بودجه، یک موضوع جدی ما بحث پروژه های عمرانی است . محاسبات حسابرسان نشان می دهد تقریبا عمر پروژه های عمرانی دو و نیم برابر آن چیزی است که در برنامه تعریف شده است، ما بررسی کرده ایم پروژه هایی داریم که بیش از ۴۱ سال عمر دارند که شاید فردا در کتاب بودجه ای که قرار است آقای رئیس جمهور آن را تحویل مجلس دهد احتمالا دوباره تکرار شده باشد و پروژه هایی که توجیه اقتصادی، فنی، مالی و زیست محیطی نداشته است و فقط با نیت سیاسی و یا مطالبات منطقه ای و محلی در بودجه آمده است و همچنان طول کشیده و ناتمام مانده اند دوباره در بودجه سال بعد تکرار شوند. محاسبات حسابرسی ما نشان می دهد چیزی حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان ما اعتبار می خواهیم تا آن پروژه های ناتمام کامل شوند. آسیب های دیگر در حوزه تخصیص بودجه عمومی است که معمولا ۸۷ درصد بودجه را به خود اختصاص داده است یعنی ما ۱۳ درصد اعتبارات عمرانی داشته ایم. یعنی اینکه این موضوع یکی از آسیب های محتوایی بودجه ما است، یا بودجه ردیف های متفرقه که ۳۰ درصد بودجه ما را تشکیل می دهند. متفرقه در نظام بودجه ریزی معنایش این است که وصل به هیچ هدف، برنامه و سیاست های تعیین شده که سیاست گزاران دنبال می کنند نیست و یا بودجه های خارج از شمول یا درآمدهای اختصاصی که وجود دارد. نابسامانی و بی انضباطی که در شرکت ها وجود دارد که دو سوم بودجه کل کشور بودجه شرکت های دولتی است که رقم۷۰۰ هزار میلیارد تومان می باشد و بررسی های ما نشان می دهد منابع و مصارف شرکت ها آن ۷۰۰ هزار میلیارد تومان را هم کم نشان می دهد. یک قانونی داریم که اینها می توانند روند کاری خویش را اصلاح کنند و بررسی ها نشان می دهد که بودجه کل شرکت ها معمولا تا ۱۶۰ درصد بیش از آنچه در قانون بودجه آمده است تحقق داشته است. شرکتی داریم که بودجه آن در سال ۹۵ سه برابر آنچه در قانون آمده است افزایش یافته است. عملا یعنی قانون بودجه کنار و شرکت کار خود را کرده است.

لایحه بودجه از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی برده می شود و به طور متوسط در ۱۰ سال گذشته چیزی حدود ۶ درصد از طرف مجلس تغییر کرده است البته من نمی خواهم تقصیر را گردن این قوه یا آن قوه بیاندازم ما می خواهیم واقعیتی را تبیین کنیم که چرا این اتفاقات دارد می افتد. اولا باید توضیح بدهم که این اتفاقات خاص این دولت نیست ما بودجه کشورمان ۳۰ سال است از ریل خارج شده است و به عنوان یک پژوهشگر بودجه ایران و اکنون بعنوان رئیس دستگاه نظارتی دیوان محاسبات ادعا می کنم که بودجه ما دچار نابسامانی و اعوجاج شده است. بنابراین همه ما، مجلس و دولت در این فرآیند سهم داریم اما آنچه که مسلم است باید در این مسیر دنبال اصلاح باشیم باید درصدد تحقق بودجه ریزی بر مبنای عملکردباشیم آن چیزی که در بودجه ریزی دنیا هم مصطلح است.

اگر در یک جمله بتوانیم بودجه ریزی بر مبنای عملکرد را توضیح دهیم باید گفت پول را به عملکرد دولت بدهیم نه به وظایفی که برایش تعریف شده است یعنی برای دولت شاخص گذاری و معیار گذاری می کنیم که شما مثلا ۹۰۰ هزار شغل ایجاد کنید قیمت تمام شده ۹۰۰ هزار شغل چقدر است و بر اساس آن پول دریافت و بعد عملکرد شما این است که ۶ ماه تا یک سال دیگر دستگاه نظارتی دیوان محاسبات از شما گزارش عملکرد می خواهد یا مثلا وزارت کشور می گوید من می خواهم آسیب های اجتماعی جامعه را کاهش دهم، سئوال می شود که چقدر بودجه لازم دارید؟ این باید بر اساس محاسبات بهای تمام شده باشد نه ادعا شده. بودجه ریزی بر مبنای عملکرد شاخص گذاری می کند برای دو مقطع زمانی. یک: زمان اختصاص بودجه دو: در زمانی که آن را باید مبنای ارزیابی عملکرد قرار دهیم. در فرآیند ارزیابی عملکرد باید کمیت، کیفیت و سرعت انجام کار مطمع نظر قرار گیرد.

سوال: آیا این لایحه بودجه امسال نظر شما را تامین می کند؟

ببینید من باید آن را کامل مطالعه کنم با توجه به مشورت هایی که من داده ام و در سال های گذشته در تهیه لایحه بودجه کمک می کردم باید بگویم از نظر فرم و شکل زحمت زیادی کشیده اند و ساختار کار خوب است. ولی از نظر محتوا بخصوص در حوزه قیمت تمام شده خیر، رضایت بخش نیست. یعنی اکنون از من بپرسید در حوزه محاسبه قیمت تمام شده راه، استاندارد آن چقدر است و هر کیلومتر راه چقدر هزینه می برد یا یک دانش آموز ابتدایی هزینه تمام شده اش طبق استاندارد چقدر است و نظایر آن، اینها محاسبه نشده است. در واقع شاخص گذاری هایی شده است و تا آنجایی که من اطلاع دارم و در جزئیات کار بوده ام، هزینه سنوات گذشته را گرفته اند، تقسیم بر حجم فعالیت ها کرده اند و قیمت حاصل را در ستون قیمت تمام شده گذاشته اند ولی آیا این کار استاندارد می باشد؟ که من می گویم استاندارد نیست. چون اگر بخواهیم این کار را انجام دهیم می گوییم تا اینجا این قیمت تمام شده است حالا ۱۰ درصد تورم با آن اضافه کنید و به من بدهید. باز به سیستم بودجه ریزی سنتی و جاری کشور برگشتیم!

سوال: پس خیلی نمی شود امیدوار بود؟

دقت در شکل محاسباتی خوب است ولی دقت در بحث ساختاری ضعیف است و من نقد جدی دارم و نیاز به کار بیشتر دارد. نباید ادعا کرد که سیستم بودجه ریزی کشور در این لایحه مبتنی بر عملکرد است. چون الزامات این سیستم مدرن به طور کامل در تهیه لایحه رعایت نشده است. در واقع این لایحه حدود ۱۵ درصد عملکردی است.

سوال: جناب آقای دکتر ایرادی هم که این بودجه ریزی بر مبنای عملکرد پیدا خواهد کرد این است که دیوان محاسبات نمی تواند بودجه ریزی بر مبنای عملکرد را ارزیابی کند زیرا شما در دیوان محاسبات باید خروجی ها را ارزیابی کنید؟
سئوال خیلی خوبی است. موضوع بودجه ریزی بر مبنای عملکرد موضوع اندازه گیری خروجی ها است همانطور که گفتم ارزیابی شاخص های عملکردی است. ما بحث حسابرسی عملکرد را داریم. واقعیت این است که اگر به من بگویید اکنون در دیوان محاسبات تمرکز روی چه نوع حسابرسی است من می گویم قانون رسی است، حسابرسی رعایت است چون نظام بودجه ریزی ما یک نظام بودجه ریزی وظیفه ای_ برنامه ای است. مثلا قانون گفته به این نهاد فلان مقدار بودجه و به آن نهاد فلان مقدار بودجه داده شود یا مثلا ۱۰ درصد حقوق را افزایش دهید، حسابرسان و دادیاران دیوان محاسبات بررسی می کنند که این قانون رعایت شده و مثلا دستمزدها را به موقع داده اند. که مشخص است این کار بر اساس شاخص های عملکردی نیست.

در دوره مدیریت جدید در دیوان محاسبات ما حسابرسی عملکرد را راه اندازی کرده ایم و خوشبختانه یکی از گزارش های خیلی جدی ما که نهایی شده و به احتمال قوی تا آخر سال در صحن مجلس قرائت می شود، حسابرسی عملکرد با رویکرد اقتصاد مقاومتی است. این کار را انجام داده ایم که آیا دولت در ایجاد شغل طبق فرمایش مقام معظم رهبری با توجه به شعار سال که اقتصاد مقاومتی؛ تولید و اشتغال است، چقدر شغل ایجاد کرده ایم و چقدر تولید ایجاد شده است؟ و تولید داخلی را بالا برده ایم که دیوان محاسبات اینها را دارد رسیدگی می کند و ما به آن حسابرسی عملکرد می گوییم که در حال انجام شدن است. اما محورهای این کار بخصوص پروژه هایی که در ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی تعریف شده است آنها را ما داریم حسابرسی عملکرد می کنیم.

ولی چرا اینکه ما همه حسابرسی هایمان را عملکردی نمی کنیم پاسخ این است که حسابرسی عملکرد زیربنایش بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است تا شما شاخص های عملکردی، نظام مدیریت عملکرد و نظام اندازه گیری عملکرد دولت را بنا نگذاشته باشید نمی شود حسابرسی عملکرد را انجام داد. بنابراین یکی از الزامات حسابرسی عملکرد که در دستگاه های نظارتی باید حتما انجام شود و مطالبه جامعه است استقرار نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است. بنابراین برای انجام حسابرسی عملکرد که نقش مهمی در انضباط مالی و اقتصادی دارد فعلا زیر ساختش فراهم نیست.

سئوال: در یک مصاحبه ای، شما ایرادی بر اعتبارات خارج از شمول گرفتید و از طرفی مدیر در بودجه ریزی بر مبنای عملکرد باید اختیار داشته باشد این موضوع را چگونه حل خواهید کرد؟

سئوال شما این است که در بودجه ریزی بر مبنای عملکرد انعطاف و اختیار نیست ولی در بودجه خارج از شمول وجود دارد و مدیر هر طور که می خواهد خرج می کند. این موضوع در بودجه ریزی بر مبنای عملکرد با بحث تفاهم نامه های عملکردی حل شده است.

مثلا وزیر بهداشت یا وزیر کار با سازمان برنامه و بودجه یک تفاهمی می کنند که سازمان برنامه و بودجه به این وزارت خانه ها مقداری پول می دهد و در عوض مقدار مشخص از آنها شغل می خواهد در اینجا شاخص های عملکردی که به شاخص های کلیدی عملکرد معروف هستند، مشخص شده اند. در اینجا دستگاه ها از سازمان برنامه و بودجه اجازه مانور می خواهند مثلا بودجه یک پروژه را کاهش و به یکی دیگر که تشخیص می دهند به هدف نزدیک تر است را افزایش می دهند و همه اینها در تفاهم نامه عملکردی آمده است و سازمان برنامه و بودجه هم می تواند به خوبی نظارت کند و طبق معیارهای عملکردی توافق شده خروجی را کنترل می کند.. در اینجا شفافیت هم بالا می رود و باید بگویم شفافیت نکته کلیدی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است. و هر چقدر شفافیت بالاتر باشد پاسخگویی راحت تر خواهد بود.

زیرا پاسخگویی و شفافیت دو روی یک سکه هستند. دیوان محاسبات هم طبق تفاهم نامه سازمان برنامه و بودجه و دستگاه ها نظارت خواهد کرد. ولی پول خارج از شمول را که به مدیری می دهند شما اکنون از مدیر بپرسید که کجا خرج شده است. شما قرار بود استاندارد زندگی مردم را بالا ببرید و یا مثلا نقاط حادثه خیز جاده ها را بر طرف کنید ولی می بینیم که اینطور نشده است.

این یک درصد خارج از شمول مثل پولی است که سرگردان است که وصل به هدف نیست و در اختیار مدیر است. بحث من این نیست که میل می شود بحث من این است که حیف می شود و می توان گفت نتیجه ای نداشته است. نگاه ما در این رابطه بیشتر ناکارآمدی است. بنابراین اگر بحث عملکرد و شاخص های آن مشخص باشد هر کسی به خودش جرات نمی دهد بگوید من مدیر می شوم و توان مدیریتی در هر سطحی دارم. وزن و ظرفیت مدیریتی افراد با ملاک و معیار سنجیده می شود نه ادعا!

سئوال: آقای دکتر عادل آذر برویم سراغ این جمله شما که گفته اید مدیران یارانه می گیرند، من این را بهانه می کنم برای تبصره ۱۴ قانون هدفمندی یارانه ها که قرار بود ۳۵ میلیون نفر حذف شوند حالا در اینجا که دولت نمی تواند مدیران خودش را از یارانه گیری حذف کند پس چطور می تواند ۳۵ میلیون نفر را حذف کند؟

واقعیتش این است که دیوان محاسبات گستره رسیدگی هایش دستگاه های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی است. ما در دیوان محاسبات یک بررسی کردیم که طبق آن مشخص شد مدیرانی داریم که حقوق بالای ۱۸ میلیون تومان می گیرند و یارانه نقدی هم می گیرند! در اینجا باید بگویم کارکنان و مدیرانی که بالای ۴ میلیون حقوق می گیرند حدود یک سوم کل مدیران کشور هستند که یارانه هم می گیرند! از چندی پیش بخش حسابرسی دیوان محاسبات شروع کرده است به مکاتبه و تذکر دادن به این افراد که بروند و داوطلبانه انصراف دهند در غیر این صورت به همان اندازه ای که یارانه گرفته اند جریمه می شوند. شناسایی به خوبی انجام گرفته است و فرآیند تذکر و برگشت دریافتی یارانه ای آنها در دست اقدام است.

سئوال: موضوع دیگر اینکه بحث تراز عملیاتی بودجه یا کاهش وابستگی بودجه به منابع نفتی است نظر شما در این زمینه چیست؟ البته چون وقت برنامه تمام است قول بدهید که پس از تقدیم لایحه بودجه ۹۷ به مجلس، در یک برنامه دیگر از« گفتگوی ویژه خبری» جهت تشریح این موضوع و دیگر موضوعات مبتلا به با رویکرد برنامه ریزی بر مبنای عملکرد خدمت شما و بینندگان باشیم.