سرپیچی کانون های وکلای دادگستری از قانون به نفع انحصار شغلی!

در پی انتشار رای هیئت مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار که کانون های وکلای دادگستری سراسر کشور را مکلف می کرد، ظرف دو هفته پروانه وکالت را در سامانه ایران مجوز ثبت کنند، رییس اتحادیه کانون های وکلای دادگستری سراسر کشور چهارشنبه گذشته، در گفتگو با خبرنگاران اعلام کرد که کانون های وکلای دادگستری این رای را خلاف قانون می دانند و آن را اجرا نمی کنند. توضیح آنکه ثمره عملی ثبت پروانه وکالت در سامانه کسب و کار، عدم تعیین ظرفیت برای ورود به حرفه وکالت و جایگزینی آن با معیار حدنصاب علمی است. در این نوشتار ضمن بازخوانی دلایل مطرح شده از سوی ریاست اتحادیه کانون های وکلای دادگستری، تلاش می کنیم تا پاسخ مستدل، مستند، قانونی و منطقی به این اظهارات را به تفصیل ارائه کنیم.

دکتر شهبازی نیا، رییس اتحادیه کانون های وکلای دادگستری، در گفتگو با خبرنگاران اینچنین استدلال کرده است:

"وکالت حرفه ای است که رسالت عمومی دارد و یک حرفه صرفا مبتنی بر اقتصاد و ملاحظات اقتصادی نیست. اصل 44 قانون اساسی ناظر بر اقتصاد و بخش های اقتصادی است که در آنها رقابت عنصر اصلی است. وکالت اصلا مشمول اصل 44 قانون اساسی نیست و هیچ گاه نیز از تصویب قانون اساسی، چنین تصوری نبوده که وکالت یک حرفه اقتصادی است و در اصل 44 نیز اشاره ای به وکالت نشده است. همچنین، قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 نیز به همین ترتیب است و مفهوم بازار در آنجا یک مفهموم کاملا اقتصادی است. به علاوه ما قانون خاص داریم و در آن نحوه صدور پروانه وکالت مشخص شده است که منحصر به نهاد وکالت هم نیست و قوه قضاییه در تعداد پروانه ای که هر سال باید صادر شود، دخالت دارد بنابراین از نظر ما اصل 44 قانون اساسی منصرف از وکالت است. هیات مقررات زدایی با یک تفسیر ظاهری و غیر منطبق با اصول حقوقی، صلاحیت خود را به نهادهای وکالت تسری داده و نهادهای وکالت به شدت با آن مخالف هستند، لذا مکاتباتی با وزیر اقتصاد انجام و اعلام شده چون این کار خلاف قانون است، اجرا نمی کنیم."

جهت استحضار خوانندگان محترم به عرض می رساند که هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار در جلسه بیستم مورخ 27/01/1397، یک مصوبه سه بندی را در موضوع وکالت دادگستری گذراند و در بند سوم آن اینچنین تصریح کرد که به منظور بررسی پروانه وکالت در جلسات آتی هیات، از سوی دبیرخانه هیات به کانون های وکلای دادگستری و مرکز امور مشاوران قوه قضاییه حداکثر دو هفته مهلت داده شود تا اطلاعات پروانه وکالت را در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار (www.iranmojavez.ir) بارگذاری نمایند.

البته مهلت دو هفته ای اعلام شده نه از تاریخ فوق که از تاریخ ارسال نامه نام کاربری و رمز به کانون ها و مرکز مشاوران جهت ثبت در سامانه محسوب شده که گویا در هفته گذشته به پایان رسیده است و صرفا مرکز مشاوران آن هم بصورت ناقص به این تکلیف قانونی عمل کرده است.

اگرچه دکتر شهبازی نیا، رییس اتحادیه کانون های وکلای دادگستری، معتقد است که مصوبه هیات مقررات زدایی غیرقانونی است اما دلایل روشن و بینی بر شمول حرفه وکالت به عنوان یک کسب و کار و کانون های وکلای دادگستری به عنوان مراجع صدور مجوز شغلی وجود دارد.

*اول، برخلاف ادعای رییس اسکودا، استنکاف آنها از ثبت پروانه وکالت در سامانه کسب و کار خلاف قانون است نه صدور مصوبه الزام این کانون ها، چون هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار یک هیات فرا قوه ای است، چنانکه مطابق قانون اجرای سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی، اعضاء این هیات عبارتند از :

وزیر امور اقتصادی و دارایی، دادستان کل کشور، رئیس سازمان بازرسی کل کشور، رئیس دیوان محاسبات کشور، دو نماینده مجلس شورای اسلامی، رییس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رییس اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و رییس اتاق اصناف کشور.

بنابراین امکان رد مصوبه این هیات، صرفا بدلیل مخالفت کانون های وکلا و حتی بدلیل مخالفت یک وزیر و نامه نگاری با این هیات وجود ندارد.

*دوم، در موضوع یاد شده، دو نهاد پژوهشی و مرجع تقنینی مهم یعنی معاونت حقوقی مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهش های مجلس در تاریخ 22/12/95 در پاسخ به استفساریه یک نماینده مجلس تصریح کردند که حرفه وکالت نیز مشمول قانون اجرای سیاست های اصل 44 و اصلاحات بعدی است و مضافا اعلام کردند که تعیین ظرفیت در این حرفه خلاف قانون سال 93 است و مقرره مربوط به کمیسیون ظرفیت مندرج در تبصره یک ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه مصوب 1376، نسخ شده است.

مطابق نظر کارشناسی و تخصصی مرکز پژوهش های مجلس، وکالت یک شغل اقتصادی و مشمول قانون اجرای سیاست های اصل 44 است. در متن گزارش تفصیلی دفتر حقوقی مرکز پژوهش های مجلس چنین آمده است:

"حرفه وکالت یک کسب و کار وفعالیت اقتصادی است. چنانکه قانون بهبود مستمر فضاي كسب و كار مصوب 16/11/1390 در تعريف كسب و كار مقرر داشته: كسب و كار به هر نوع فعاليت تكرار شونده و مشروع اقتصادي از قبيل توليد، خريد و فروش كالا و خدمات به قصد كسب منافع اقتصادي اطلاق مي‌شود. به عبارت ديگر در ادبيات اقتصادي به هر نوع فعاليتي كه به‌منظور كسب درآمد انجا مي‌شود اعم از توليدي، توزيعي و خدماتي، فعاليت اقتصادي تعبير مي‌شود از اين رو فعاليت‌هاي پزشكي، مهندسي، آموزشي و مانند آنها فعاليت اقتصادي محسوب مي‌شود.

همچنین، شواهدي مانند دريافت ماليات بر درآمد از حق‌الوكاله توسط سازمان امور مالياتي و منع اشتغال به وكالت توسط كاركنان دولت، نيز اين موضوع را تأييد مي‌كند.

از سوی دیگر چون تکلیف تبصره2 ماده7 اصلاحي قانون اجرای سیاست های اصل 44 در خصوص تمامي مجوزهاي كسب و كار مي‌باشد، پروانه وكالت را هم شامل مي شود. مجوزهاي كسب و كار نيز در بند21 ماده 1 قانون نحوه اجراي سياست‌هاي اصل44 مصوب 1386 اصلاحي 1393 بدین شرح تعريف شده است:

مجوز كسب و كار: هر نوع اجازه كتبي اعم از مجوز، پروانه، اجازه‌نامه، گواهي، جواز، استعلام، موافقت، تاديه با مصوبه است كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره‌برداري فعاليت اقتصادي توسط دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده ماده5 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 8/7/1386 و ماده5 قانون محاسبات عمومي مصوب 1/6/1366،‌شوراهاي اسلامي شهر و روستا، اتاق‌هاي بازرگاني، صنايع و معادن و كشاورزي، اتاق‌هاي تعاون با اصناف تشكل‌هاي اقتصادي، اتحاديه‌ها، شوراها، مجامع و نظام‌هاي صنفي يا نمايندگان و متصديان مستقيم يا غيرمستقيم آنها صادر مي‌شود.

همچنين در خصوص اينكه آيا كانون‌هاي وكالت جزو اتحاديه‌ها، شوراها و مجامع صنفي موضوع بند 21 الحاقي به ماده 1 قانون سياست‌هاي كلي اصل 44 محسوب مي‌شود، بايد گفت: ماده1 قانون نظام صنفي كشور بيان مي‌دارد كه نظام صنفي به معناي قواعد و مقرراتي است كه امور مربوط  به سازمان، وظايف و اختيارات حدود و حقوق افراد و واحدهاي صنفي را معين مي‌كند و فرد صنفي نيز طبق ماده2 اين قانون، هر شخص حقيقي يا حقوقي است كه فعاليت‌هايي مانند توليد، تبديل، خريد، اداره خدمات را انجام مي‌دهد. فلذا وكلا، مانند كسبه و تجار و پزشكان و مهندسان، افراد صنفي محسوب و كانون‌هاي وكلا، مانند سازمان نظام پزشكي قانون خاصي داشته و از شمول مقررات قانون نظام صنفي خارج مي‌باشد كه در تبصره2 ماده2 اين قانون نيز تصريح شده است. لكن اين موضوع نافي شمول تعريف صنف به اين كانون نمي‌باشد در نتيجه كانون‌هاي وكلاي دادگستري جزو اتحاديه‌ها، شوراها و مجامع صنفي موضوع بند21 الحاقي به ماده1 قانون سياست‌هاي كلي اصل44 و در نتيجه از مصاديق مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار موضوع تبصره(2) ماده(7) اصلاحي قانون مذكور است و پروانه وكالت از مصاديق مجوزهاي كسب و كار موضوع بند(21) الحاقي به ماده(1) قانون مذكور محسوب مي‌شود.

لذا مطابق مطالب بيان شده در اين گزارش، كانون هاي وكلاي دادگستري جزو اتحاديه ها، شوراها و مجامع صنفي موضوع بند (21) الحاقي به ماده (1) قانون سياستهاي كلي اصل (44) و در نتيجه از مصاديق مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار موضوع تبصره (2) ماده (7) اصلاحي قانون مذكور است و پروانه وكالت از مصاديق مجوزهاي كسب و كار موضوع بند (21) الحاقي به ماده (1)‌ قانون مذكور محسوب مي شود."

*سوم، جالب است که بهانه تشکیل جلسه یاد شده هیات مقررات زدایی، درخواست خود کانون وکلای دادگستری مرکز بوده است که در تاریخ 5 آبان 1395 طی نامه ای به وزیر وقت اقتصاد با عنوان رییس هیات مقررات زدایی، به ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر استناد کرد که در واقع این ماده خود اصلاحی بر ماده 7 قانون اجرای سیاست های اصل 44 است و بدین ترتیب درخواست کرد که دبیرخانه این هیات، نام کاربری و رمز در اختیار این کانون قرار دهد تا آنها مجوزی تحت عنوان مجوز موسسه حقوقی را در سامانه کسب و کار ثبت کنند و همین کار را هم کردند اما ابتدا این درخواست در کمیته تخصصی هیأت مقررات زدایی بررسی و رد شد و در ادامه بررسی نهایی در همان جلسه بیستم خود هیات مطرح و در بند های یک و دو مصوبه این هیات این درخواست پذیرفته نشد و هیات، رویه فعلی مبنی بر ثبت موسسه حقوقی از سوی اداره ثبت شرکت ها را تایید کرد.

*چهارم، اگرچه با استدلال های یاد شده، روشن شد که حرفه وکالت نیز کسب و کار و حرفه اقتصادی است، اما نکته جالب تر آنکه برخلاف ادعای رییس محترم اسکودا، ثبت در سامانه ایران مجوز منوط به اقتصادی بودن یک پروانه و مجوز نیست. چنانکه وقتی ششمین گزارش جامع مصوبات هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار را مرور کنیم، مشاهده می کنیم که نهادهایی مانند قوه قضاییه و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و ...  نیز صدها نوع مجوز و پروانه و گواهینامه را در این سامانه ثبت کرده اند. چون تکلیف قانونی، همه مراجع صدور مجوز و همه نوع مجوز را شامل می شود و هیچ استثنائی ندارد، چنانکه مجوزهای بخش خصوصی را نیز شامل می شود و حتی با اصلاحات سال 94 قانون اجرای سیاست های اصل 44، علاوه بر مجوزها، تمام سرویس ها و خدمات مندرج در ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه نیز باید در این سامانه ثبت شود. لذا وقتی خدمات و سرویس های پیش پا افتاده اداری باید در این سامانه ثبت شوند، بطریق اولی همه مجوزهای مشاغل و کسب و کار را که چه نهادهای دولتی و یا غیردولتی صادر می کنند، باید در این سامانه ثبت شود.

*پنجم، رییس محترم اسکودا همچنین در گفتگوی خود به خاص بودن تکلیف قانونی تعیین ظرفیت برای حرفه وکالت در برابر شمولیت قانون اجرای سیاست های اصل 44 اشاره کرده است و نتیجه گرفته است که مقرره تعیین ظرفیت به قوت خود باقی است. به عبارت دیگر همان استدلال که برخی از وکلا پیشتر، مطرح کردند که قاعده این است، قانون عام موخر (لاحق)، خاص مقدم را تخصیص نمی زند. چون اين عام لاحق در راستاي ايجاد رقابت عادلانه، با هدف نسخ تمام مقررات متشتت خاص سابق (و تمام محدوديت‌هاي قبلي) درخصوص وضع محدوديت براي كنترل بازار و جلوگيري از اشباع بازار تدوين شده است؛ چراكه در غير اين صورت (به اين معنا كه در صورت برقرار بودن اجراي مقررات خاص سابق) عملا اين ماده لغو و بلااثر مي‌باشد. توضيح آنكه هريك از مراجع صادركننده مجوز قبل از تصويب اين قانون كه به‌دليل تنظيم بازار و اشباع آن از صدور مجوز به معناي عام كلمه براي يك فعاليت اقتصادي خودداري نموده‌اند علي‌القاعده اين اعمال محدوديت را مستندا به يك مجوز قانوني كه اين اختيار را به آنان داده است انجام داده‌اند. از اين رو اين قانون درصدد نسخ اين قوانين و مقرراتي است كه به مراجع صادركننده مجوز اين اختيار داده است كه به‌دليل تنظيم بازار و اشباع آن از صدور مجوز به معناي عام كلمه براي يك فعاليت اقتصادي خودداري نمايند. لذا اين عام لاحق درصدد نسخ كليه قوانين خاص سابق است چراكه در غير اين صورت وجود اين قانون لغو و بلااثر خواهد بود.

و مهمتر آنکه مطابق نظریه تفسیری شماره 0650/21/75 تاریخ 12/4/1375 شورای نگهبان درباره اصل 71 قانون اساسی، در مقام تعارض دو قانون که شورای نگهبان هر دو را تایید نموده است، معیار و ملاک، تاریخ تصویب مجلس شورای اسلامی است و در صورت وحدت زمان، قانون خاص، قانون عام را تخصیص می زند. بنابراین شورای نگهبان به عنوان مفسر مرجع قانون اساسی، اعمال آن قاعده را زمانی مراعا می داند که دو قانون وحدت زمان تصویب داشته باشند ولی در مانحن فیه اینگونه نیست.

*ششم، علاوه بر مستندات قانونی یاد شده، عرف هم وکالت را به عنوان یک کسب و کار که خدمتی ارائه می دهد و ما به ازایی دریافت می کند، می شناسد و اتفاقا نسبت به نگرش مادی گرایانه وکلا اغلب گلایه دارند. مسوولان نهاد وکالت به غلط تسری مناسبات و مقررات مشاغل اقتصادی را به حرفه وکالت خلاف اقتضای ذات این حرفه می دانند و با اشاره به اینکه وکالت یک بال فرشته عدالت است، معتقدند که نباید وکالت را با بقالی مقایسه کرد و یا چنانکه در اظهارات دکتر شهبازی بود، وکالت را حرفه ای می دانند که رسالت عمومی دارد و  با این استدلال ها معتقدند، وکالت باید از زمره مشاغل اقتصادی مستثنی باشد. خب روشن است که کسی منکر خطیر بودن حرفه وکالت نیست. وکالت شغل شریف و مقدسی است اما شرافت این حرفه به احقاق حقوق مردم و عدم سوء استفاده از جهل موکل است و اینکه حق الوکاله معقول پیشنهاد بدهد. خطیر بودن این حرفه به آن است که برای منفعت مادی بیشتر، از ظالم دفاع نکند و وارد مناسبات دلالی و کارچاق کنی نشود. اهمیت حرفه وکالت به آن است که نسبت به نگرانی و دغدغه موکل بی اعتنا نباشد و بعد از گرفتن حق الوکاله او را به امان خدا رها نکند. رعایت این موارد باعث می شود، شان و حیثیت حرفه وکالت رعایت شود و فرشته عدالت هم از داشتن چنین بالی به خود ببالد. اعمال الگوی رقابتی کسب و کار و ثبت در سامانه کسب و کار، در جهت شفافیت و رفع انحصار، هیچگاه باعث تخفیف جایگاه وکالت نمی شود که اتفاقا به آن ارزش می دهد. مضافا آنکه جمله آقای دکتر شهبازی نیا این است: " حرفه وکالت صرفا مبتنی بر اقتصاد و ملاحظات اقتصادی نیست." این سخن درستی است. کسی هم نگفته حرفه وکالت صرفا مبتنی بر اقتصاد و ملاحظات اقتصادی است. حتما حرفه وکالت ابعاد مختلفی دارد، ولی از آن جهت که شغل غیر دولتی است و حق الزحمه اش را از موکل می گیرد، باید بازار رقابتی داشته باشد و مرجع صدور مجوز صرفا احراز صلاحیت کند نه تعیین ظرفیت ! این موضوع نافی وجوه دیگر حرفه وکالت که پیشتر گفته شد، نیست.

*هفتم، خدمات حقوقی خصوصی (Legal services industry /Legal services market) در همه دنیا به عنوان بخش مهمی از بازار خدمات محسوب می شود و آمار و اطلاعات دقیق و جزیی درباره سهم این بخش در اقتصاد کشورها وجود دارد. قواعد بازار خدمات درخصوص عرضه و تقاضا در این بخش هم اعمال می شود و علی رغم اهمیت و حساسیت این حرفه، هیچگاه از عنوان بازار یا خدمات و یا رقابت در بازار خدمات فرار نمی کنند و اتفاقا با ایجاد شفافیت در بازار خدمات حقوقی و اعمال الگوی رقابتی کسب و کار بدنبال رونق بیشتر این بازار هستند. توضیحات مبسوطی در این زمینه وجود دارد که خارج از مجال این نوشتار است.

بنابراین، هم مقررات قانونی موجود و هم رای و تفسیر نهادهای پژوهشی و تقنینی و مصوبه هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار که یک هیات فرا قوه ای است، موید شمول قانون اجرای سیاست های اصل 44 بر کانون های وکلای دادگستری سراسر کشور است و قاعدتا باید این کانون ها هم مانند همه مراجع صدور مجوز کسب و کار، نوع، شرایط، فرآیند و مهلت صدور پروانه وکالت را جهت تحقق تکلیف پنجره واحد کسب و کار، در این سامانه ثبت کنند و با خودداری از تعیین ظرفیت، صرفا احراز صلاحیت را معیار پذیرش داوطلبان قرار دهند.