یکی از مهم‌ترین مباحث حقوق اساسی که از نقش و جایگاه ویژه‌ای در نظارت برخوردار است شکل و ساختار دولت‌ها است که معمولا به دو شکل ساده و مرکب تقسیم بندی میشود که بر این اساس، دولت‌های ساده یا بسیط در سبک اداره کشور، می‌توانند به صورت نظام متمرکز اداری فعالیت کرده و یا با ایجاد شرایط تحقق عدم تمرکز، نظام‌های غیر متمرکز اداری را گسترش بدهند. در این مقاله مفهوم نظارت بر نهاد‌های متمرکز و غیر متمرکز اداری به عنوان یکی از مهم‌ترین روش‌های سازمان دهی و اداره کشور را با ذکر تعریف مورد بررسی قرار داده و پس از آن، شرایط و نهاد‌ها قانونی نظارت بر آن‌ها تشریح می‌گردد.
اول-تعریف قانونی نهاد‌های متمرکز و غیر متمرکز از منظر حقوق.
سازمان‌ها را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد،سازمان‌های متمرکز و سازمان‌های غیرمتمرکز.
الف-سازمان‌های متمرکز دارای نظام و چارچوب بسیار مشخصی هستند. موفقیت آن‌ها به رعایت نظمی تعریف شده بستگی دارد که در قالب سلسله مراتب طبقه‌بندی شده با یک رهبری واحد در راس آن سازمان شکل می‌گیرد. ارکان اصلی سازمان‌های متمرکز را می‌توان به کمک یک نمودار سازمانی ترسیم کرد و در یک تصویر ماهیت کلی آن را نشان داد. از مصادیق نهاد‌های متمرکز ارتش‌ها و قوای نظامی، دولت‌های مدرن با وزارتخانه‌ها و سازمان‌های متبوعشان، شرکت‌ها و کارخانه‌های معظم و نمونه‌های فراوان دیگری از این دست هستند.
ب- سازمان‌های غیرمتمرکز عدم تمرکز اداری به معنای اعطای صلاحیت تصمیم گیری و اجرای بعضی از امور، توسط نهاد‌هایی غیر از حکومت مرکزی است عدم تمرکز یا غیرمتمرکز به معنای بی‌ساختاری یا ضد ساختاری نیست، بلکه نگاه متفاوتی به سازماندهی است که به نحو غیرمتمرکز صورت می‌گیرد.
دوم-شرایط قانونی تاسبس نهاد‌های غیر متمرکز
الف- برخورداری نهاد غیر متمرکز از شخصیت حقوقی
رکن اساسی شرط تحقق عدم تمرکز اداری، برخورداری از شخصیت حقوقی توسط نهاد‌های غیر متمرکز است. براین اساس نهاد غیر متمرکز باید دارای شخصیت حقوقی مستقل از دیگران و به ویژه مستقل ازمقامات و نهاد‌های دولتی و بودجه باشند.
ب-برخورداری از صلاحیت تصمیم گیری و اداره امور، برخورداری از صلاحیت تصمیم گیری و اداره کردن امور، یکی دیگر از شرایط مهم تحقق نهاد‌های غیر متمرکز اداری است. با این وصف نهاد‌های غیر متمرکز باید صلاحیت تصمیم گیری درباره یک یا چند امر عمومی را داشته باشند؛ به نحوی که تصمیم گیری درباره این امور صرفا در صلاحیت این نهاد‌ها باشد و قوه مرکزی یا دولت، اختیار و صلاحیت تصمیم گیری در آن حوزه را نداشته باشد که این موضوع در خصوص موسسات عمومی غیر دولتی واجد اهمیت فراوانی است.
ج- انتخابی بودن مقامات نهاد‌های غیر متمرکز یکی دیگر ار شروطی که برای تحقق نهاد‌های غبر متمرکز مطرح است، مربوط به مقامات نهاد‌های غیر متمرکز است؛ یعنی اینکه نهاد‌های غیر متمرکز و مقامات آن باید توسط مراجعی غیر از مقامات قوه مرکزی یعنی مسئولان عالی رتبه دولت برگزیده شده باشند تا استقلال آن‌ها از قوه مرکزی متجلی شود. به عنوان مثال، ایجاد فرایند انتخابات عمومی برای برگزیدن مقامات نهاد‌های غیر متمرکز سبب میشود تا استقلال نهاد غیر متمرکز پر رنگ‌تر شده و نهاد غیر متمرکز اداری با قدرت و صلاحیت بیشتری ایجاد گردد. این موضوع به ویژه در مورد نهاد‌های غیر متمرکز فنی که صلاحیت اداره یک امر فنی و تخصصی را به عهده دارند، بسیار تاثیر گذار خواهد بود.
شاید مهم‌ترین نهاد‌های غیر متمرکز اداری که در قانون اسمی از آن ذکر نشده شوراها باشد که از شرایط لازم برای عدم تمرکز بهره‌مند هستند. اما مطابق قانون فهرست نهاد‌ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب سال ۱۳۷۳٫۰۴٫۲۹ این نهاد‌ها عبارتند از شهرداری‌ها و شرکت‌های تابعه آنان مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری‌ها باشد، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی و دبگر نهاد‌های مصرحه در قانون می‌باشد
سوم-نظارت از منظر قانون اساسی
الف، نظارت متمرکز
نظام جمهوری اسلامی نیز که متأثر از دین مبین اسلام است در قوانین متعدد بر احیا و انجام نظارت از طروق مختلف اداری، انتظامی، قضایی، مردمی به طروق مختلف توجه ویژه‌ای داشته است بخاطر اهمبت موضوع نظارت فصل نوینی از طریق "وضع اصل هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران" به این مهم اختصاص داده است. مطابق این اصل امر به معروف و نهی ازمنکر منباب نظارت وظیفه ای است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرایط و حدود و کیفیت آن را قانون معین می کند "والمؤمنون و المؤمنات بعضهم اولیاء بعض یأمرون بالمعروف وینهون عن المنکر. در یک نظام متمرکز و یا غیر متمرکز اداری عرفا هر عقل سلیمی به دنبال جامعه سالم است و جامعه سالم در گرو توجه همه افراد جامعه و وظیفه شناسی و احساس مسئولیت نسبت به معضلات و مشکلات جامعه خواهد بود و اگر شهروندان نسبت به معضلات جامعه خود احساس وظیفه نکنند قطعا آن اجتماع نه تنها پیشرفت نخواهد کرد، بلکه به ساحل آرامش هم نخواهد رسید.
متأسفانه برخی افراد دانسته یا نادانسته قوانین و مقررات نظام اداری را رعایت نمی‌کنند و برای برخورد با این ناهنجاری‌ها نیاز به نظم و قانون است و قوانین متعدد حاکم بر کشور، خاصه "ام القوانبن"قانون اساسی برای برخورد با این قانون شکنی‌ها بحث نظارت را ذیل اصل امر به معروف و نهی از منکر را تصویب و به تمام اشخاص حقیقی و حقوقی، انجام آن راتکلیف میکند. گاهی این تکلیف بصورت متمرکز از طریق قوه مجریه توسط ارکان دولتی نظیر وزارت اطلاعات، وزارت دادگستری (سازمان تعزبرات، سازمان حمایت) و زمانی توسط وزارت کشور و وزارت دفاع (نیروی انتظامی، سپاه، و.) گاهی توسط فوه مفننه با کمک دیوان محاسبات و زمانی با قوه قضاییه توسط دادستان کل کشور و سازمان بازرسی و دادستان‌های عمومی و انفلاب شهرستان‌ها در اجرای تکالیف قانون اساسی انجام میشود.
با این وصف در اصل هشتم قانون اساسی، این مهم با جزئیات آن تبیین گردیده است. نظارت متمرکز و غیر متمرکز و امر به معروف و نهی از منکر از جمله اموری است که به طور اختصاصی، تنها در جامعه اسلامی حاکم می‌باشد؛ و نمونه‌ای از این امر در جوامع غربی و در نگاه گسترده‌تر در نظام حقوق بین الملل نمی‌توان یافت؛ لذا مفاهیمی، همچون لزوم رفتار برادرانه در جامعه، حفظ امنیت اجتماعی، رعایت نظم عمومی و رفاه همگانی، تحقق آزادی‌ها و حقوق فردی با رعایت قانون، را می‌توان از جمله مصادیقی برشمرد که در اسناد حقوق بشری آورده شده است و تا حدود قابل ملاحظه‌ای قابلیت هم سویی و هم پوشانی با مفاهیم و ابعاد نظارت متمرکز و غیر متمرکز دارد.
ب -نظارت بر نهاد‌های غیر متمرکز از منظر قانون مطابق حقوق عمومی (حقوق اداری) نظارت‌ها بر نهاد‌ها به دو شیوه حقوقی متمرکز و غیرمتمرکز تقسیم‌بندی می‌شوند.
۱- در سیستم نظارت متمرکز اغلب نظارت‌ها وسیله نهاد‌های نظارتی بالادستی انجام میشود. شاخص معروفتربن روش در رویکرد نظارت غیرمتمرکز هم اخبار و اطلاعات و گزارش‌های مردمی است. معمولا مهم‌ترین رویکرد مسؤولان برای مبارزه با فساد، تأکید بر نظارت متمرکز و توسعه نهاد‌های نظارتی دولتی برای مقابله با فساد بوده است.
در حالی که روش مفید کشور‌های موفق در امر فساد رویکرد معمول و سنتی مبارزه با فساد یعنی روش نظارت متمرکز (نهاد‌های نظارتی بالادستی) قابلیت محدودی برای کشف مفاسد و تخلفات دارد و رویکرد‌های نوین نظارت غیرمتمرکز را مورد توجه قرار داده‌اند. در نظارت غیرمتمرکز به جای اکتفا به نهاد‌های نظارتی بالادستی و محدود، سازوکار‌هایی برای نقش‌آفرینی نظارتی عموم مردم بر سازمان‌ها و نهاد‌ها ایجاد میشود. عدم امکان تبانی با ناظران، افزایش تقارن اطلاعاتی ناظر با افراد و نهاد‌های تحت نظارت، کاهش هزینه‌های کشف فساد، افزایش سرعت کشف فساد و امکان حضور نامحدود زمانی و مکانی ناظر از مهم‌ترین دلایل کارآمدی و نتایج شگفت‌آفرین نظارت غیرمتمرکز است.
چها رم-نظارت کنندگان بر نهادهادر قانون
مراجع اختصاصی نظارت اداری همان نهاد‌های شبه قضایی با دادگاه‌های اداری و هیأت‌های بازرسی هستند که با عناوین مختلفی همچون کمیسیون‌های مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها، کمیسیون ماده ۵۶ قانون جنگل‌ها و منابع طبیعی و.. در بطن سازمان‌های اداری قرار دارند و به اعمال دادرسی و نظارت اداری می‌پردازند که بارزترین آن‌ها بعد از مراجع مذکور عبارتند از
۱-شوراها
اصل ۱۰۰ قانون اساسی به صراحت، شوراها را ناظر بر اعمال مأموران دولتی در اداره امور استانی و بخش‌های تابعه معرفی کرده است.
به موجب ۱۰۱ فانون فوق، شورای عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شورا‌های استان‌ها با هدف جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن تشکیل میشود. یکی از اهداف شوراها نظارت بر جریان امور کشور و اجرای برنامه‌ها و دستور‌های دولتی به منظور مبارزه با نقض قوانین و جریآن‌های انحرافی در داخل دستگاه‌های دولتی و تبعیض و گرایش‌های نادرست در مدیریت‌ها از قبیل تنگ نظری، اختلاس، رشوه، اسراف، تبذیر، بوروکراسی، ناراضی تراشی، دیوان سالاری و جریان‌های نفوذی ضدانقلاب است. شوراها به عنوان وجدان بیدار مردم و چشم‌های تیزبین ملت در دورافتاده‌ترین نقاط کشور اداره امور را زیر نظر می‌گیرند و با اعمال نظارت، سیستم قدرت را کنترل می‌کنند.
۲-احزاب
اصل ۲۹ قانون اساسی ضمن به رسمیت شناختن آزادی احزاب و جمعیت ها، فعالیت آنان را مشروط به آن دانسته که اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساسی جمهوری اسلامی را نقض نکنند و تصریح بر آن دارد که هیچ کس را نمی‌توان از شرکت در آن‌ها منع کرد و یا به شرکت در یکی از آنان مجبور کرد. نظارت بر فعالیت‌های احزاب و جمعیت‌ها بر اساس قانون، توسط شورایی، انجام خواهد شد نظارت بر احزاب، انجمن‌های سیاسی، مذهبی، صنفی توسط هیأتی که قانون تعیین کرده، انجام میشود و رسیدگی به تخلفات احزاب و جرایم سیاسی آنان توسط هیأت منصفه به عمل می‌آید و مرتکبان به جرایم سیاسی توسط قوه قضاییه مجازات خواهند شد. با توجه به نقش احزاب و گروه‌های سیاسی در هدایت افکار جامعه و جهت دهی به آرای عمومی می‌توان به ضرورت و تأثیر نظارت بر این نهاد پی برد.
۳- هیات منصفه
ارجاع دادرسی در جرایم سیاسی به دادگاه با حضور هیأت منصفه، که مفاد اصل ۱۹۸ قانون اساسی است به آن دلیل است که وجدان بیدار و سیاسی جامعه بعنوان ناظر در محاکمه اشخاص فوق در محاکمه حضور داشته باشدخاستگاه نظارت بر مطبوعات مانند نظارت بر احزاب و جمعیت ها، اصل ۲۶ قانون اساسی است که اصل ۱۶۸ نیز رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی را به دادگاه با حضور هیأت منصفه، محول کرده است. به موجب ماده ۳۶ قانون اصلاح قانون مطبوعات مصوب ۱۳۷۹، هیأت منصفه توسط هیأتی (که با دعوت وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی در تهران و در مراکز استان‌ها به دعوت مدیر کل فرهنگ و ارشاد اسلامی تشکیل میشود)، انتخاب می‌شوند
۴- نیروی انتظامی
مطابق مواد ۳ به بعد قانون جدید سال ۱۳۸۹ مجلس شورای اسلامی نیروی انتظامی وظیفه نظارتی آن عبارتست از؛
١-۴ نظارت بر عبور و مرور در داخل شهر‌ها و جاده‌ها به منظور ایجاد نظم و جلوگیری از تخلفات راهنمایی و رانندگی و نیز ممانعت از سد راه و وقوع حوادث ناگوار و تصادفات؛ ۲-۴ نظارت بر اماکن و حفاظت از حقوق مالکانه شهروندان؛ ٣- ۴نظارت بر اماکن عمومی؛ ۴-۴ نظارت بر جرائم مشهود؛ ۵-۴ نظارت عمومی برای حفظ مال، جان و عرض شهروندان؛ ۶-۴ نظارت به عنوان ضابط دادگستری؛ ۷-۴ نظارت برای حفظ نظم عمومی؛ ۸-۴ نظارت برای تأمین امنیت در جامعه؛ ۹-۴نظارت در جهت تأمین سلامت جامعه؛ ۱۰-۴ نظارت بر حسن روند قضایی از دستگیری متهم تا مجازات محکومان
۵-، دیوان محاسبات
به استناد تصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جایگاه و وظایف دیوان محاسبات به عنوان بک ناظر دقیفن مشخص شده است. بر اساس ماده ۹۹قانون محاسبات عمومی، دستگاه‌های اجرایی مکلفند به ترتیبی که هیأت وزیران معین خواهد کرد، حداکثر ظرف مدت شش ماه پس از پایان هر سال مالی، گزارش عملیات انجام شده طی آن سال را بر اساس اهداف پیش بینی شده در بودجه مصوب به دیوان محاسبات کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال دارند. همچنین به موجب مادة ۷۱قانون محاسبات عمومی، دولت مکلف شده بر مصرف اعتباراتی که به عنوان کمک از محل بودجه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و یا از محل اعتبارات منظور در سایر ردیف‌های بودجه کل کشور به مؤسسات غیردولتی پرداخت میشود، نظارت مالی" اعمال کند
۶-هیات رسیدگی به تخلفات
مطابق ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری «کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شرکت‌های ملی نفت و گاز و پتروشیمی و شهرداری‌ها و بانک‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و مؤسساتی که تمام یا قسمتی از بودجه آن‌ها از بودجه عمومی تأمین میشود و نیز کارکنان مجلس شورای اسلامی و نهاد‌های انقلاب اسلامی مشمول مقررات این قانون هستند. مشمولان قانون استخدام نیرو‌های مسلح و غیرنظامیان ارتش و نیرو‌های انتظامی، قضات، اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و مشمولان قانون کار از شمول این قانون خارج بوده و تابع مقررات به خود خواهند بود».
ششم-نظارت قضایی
الف-دیوان عالی
دیوان عالی در اجرای اصل نظارت بر حسن اجرای قوانین در دادگاه‌ها، صلاحیت تجدیدنظر در احکام دادگاه‌ها را هم بر عهده دارد و مرجع رسمی‌بررسی، نقض یا تأیید آرای دادگاه‌های عمومی، نظامی و انقلاب است. نظارت قضایی بر دادگاه‌ها، موجب تضمین صحت و سلامت قوه قضاییه در رسیدن به اهداف و رسالت‌های قضایی خواهد بود
ب- دیوان عدالت اداری
قانون اساسی در اصل ۱۷۰ به نظارت دیوان اشاره کرده است که مطابق آن قضات باید از اجرای تصویب نامه و آیین نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی‌یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است جلوگیری نمایند، و به همه آحاد ملت اجازه داده شده است که ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کنند.
ج-سازمان بازرسی کل کشور
مطابق اصل ۱۷۶ قانون اساسی و بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رییس قوه قضاییه تشکیل میشود. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین میکند.
د-دادستان شهرستان
بر اساس قانون جدید آیین دادرسی کیفری وظایف دادستان دو نوع است: وظایف قضایی و وظایف اداری. اولین وظیفه قضایی دادستان ریاست بر دادسرا است. دادستان رئیس دادسرا است و همه کار‌ها در دادسرا تحت نظارت او انجام میشود. همچنین دادستان رئیس ضابطان است و بر کار‌های ضابطان و حسن انجام وظیفه آنان ریاست و نظارت دارد. ضابطان تحت تعلیم دادستان انجام وظیفه می‌کنند. بعضی جرایم دارای جنبه حق‌الناسی، تعدادی حق‌اللهی و بعضی هم واجد هر دو جنبه هستند.
وظیفه تعقیب جرایم دو نوع اخیر هم با دادستان است. چهارمین وظیفه دادستان تقسیم کار با توجه به درجه اهمیت جرایم و تجربه قضات دادسرا بین آنان است. نظارت بر انجام تحقیقات بازپرس، وظیفه قضایی دیگری است که قانون بر عهده دادستان قرار داده است؛ و اما وظایف اداری دادستان عبارت‌اند از: حفظ حقوق صغار، مجانین و غایب مفقودالاثر. برای انجام دادن این وظایف، واحد‌های امور سرپرستی محجوران در دادسرا‌ها وجود دارد که زیر نظر دادستان اداره میشود.
نظارت دولت یا سازمان مرکزی نسبت به فعالیت‌ها و اعمال اداری واحد‌های غیر متمرکز، معمولا از طریق "تایید با موافقت قبلی" مانند اینکه قانون شهرداری ها، که لازم الاجرا شدن مصوبات شورای شهر یا شهرداری منوط به تأیید و موافقت قبلی وزارت کشورنموده است.
ا"اصلاح که معمولا هرگاه تصمیمات مقامات یا واحد‌های محلی متناسب با نیاز‌ها و مصالح جامعه نباشد دولت آن را اصلاح یا نقض میکند.
"تعلیق"و "ابطال" و "جانشینی"
که بر اساس قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شورا‌های اسلامی مصوب ۱۳۷۵ مقرر می‌دارد: «هرگاه انتخابات هر یک از شوراها... متوقف و یا پس از تشکیل طبق مقررات قانونی منحل شود... استاندار جانشین آن شورا خواهد بود»؛ "انحلال'به دلالت ماده ۸۱ قانون فوق: هرگاه شورا اقداماتی برخلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور ویا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به عهده دارد انجام دهد به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد؛ و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیأت استان و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می‌گردد. گرچه در قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس شورای اسلامی و یا قانون برنامه و بودجه سال ۵۱ در خصوص بودجه کل کشور و امثالهم مستند و مصادیق نظارت بر نهاد‌های غیر متمرکز ذکر شده که به دلیل خروج آن‌ها از موضوع در مقاله نمی‌گنجد
به نظر بی شک تحقق سه محور اساسی حکومت و دولت یعنی اصل اقتدار، اصل حاکمیت قانون و اصل مسئولیت که از ویژگی‌های بارز حکومت‌های دینی و مردمسالار هستند، مستلزم نظارت بر اعمال حکومتی است؛ بنابراین بقول آقای دکتر هاشمی و عمید"، برای کنترل و مهار قدرت طغیانگر و فساد آور و استقرار و استمرار قدرت در قالب‌های حقوقی عادلانه و منصفانه، برای نیل به حکومت‌های مطلوب و در نهایت، تحقق «مدینه فاضله»، فکر و اندیشه به تکاپو افتاد و قدرت سیاسی و حکومت را در چارچوبه‌های آزادی، دموکراسی، رفاه، سعادت فردی، عدالت، برابری و تعاون اجتماعی مورد بازبینی مجدد و تفکر و تعمق قرار داد و در نتیجه مفاهیمی، چون «مشارکت همگانی» در سرنوشت جامعه سیاسی، اصل «تفکیک قوا»، اصل «امر به معروف و نهی از منکر» و "نظارت همگانی بر دولت' و شناسایی حقوق بنیادین انسانی در صفحات زندگی سیاسی بشر، نقش بست و برقراری نظام نظارت بر اعمال حکومت و کنترل و بازرسی عملکرد دولتمردان به عنوان مؤثرترین و مهم‌ترین ابزار تضمین حقوق ذاتی و بنیادین افراد بشر و جلوگیری از انحراف قدرت، مطرح میشود که با چشم بینا و گوش شنوا مردم بعنوان نقش آفربنان اصلی نظارت توسط آموزش و استفاده از امکانات مدرن دنیای امروز و بکارگبری نیرو‌های اصیل و نجیب انسانی ممکن است.
حمیدرضا آقابابائیان وکیل پایه یک دادگستری
